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Ancien ministre en charge du portefeuille de la Fonction publique et des Réformes administratives,

Anicet Le Pors est à l'origine d'un statut des fonctionnaires tendant à unifier les trois fonctions publiques (Etat, Territoriale et Hospitalière)

Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) a adopté le 6  juillet 2016 un "livre blanc" de la fonction publique territoriale. Ce document, qui dresse un panorama des grandes questions qui se posent aujourd'hui aux agents et aux employeurs territoriaux, met particulièrement en exergue la nécessité du maintien d'une fonction publique de carrière. Il s'agit d'un choix significatif qui a contribué à l'élaboration du statut des fonctionnaires. Pensez-vous toutefois qu'il doit rester figé dans le temps au moment où l'architecture des carrières des fonctionnaires est confrontée à l'évolution des domaines d'intervention de l'action publique ?

Cette prise de position est l’aboutissement d’une évolution dont je me félicite. Le statut actuel des fonctionnaires s’agissant de la fonction publique territoriale est la conséquence de la priorité donnée en 1981 par le Président de la République François Mitterrand à la décentralisation dont il a chargé le ministre de l’Intérieur Gaston Defferre. Quelle était alors la situation de la fonction publique territoriale ? Elle comptait alors 800 000 agents dont la qualité de fonctionnaire n’était pas reconnue, répartis par référence à 130 emplois types et des centaines d’emplois indéterminés. C’était celle d’un grand désordre administratif et d’une précarité pour les personnels. Olivier Schrameck, aujourd’hui  président du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et alors conseiller technique du ministre, a ainsi caractérisé la situation de l’agent public territorial[1] : 1° quand on est reçu à un concours on n’est pas sûr d’être nommé, 2° quand on est nommé on n’est pas sûr d’avoir une carrière professionnelle, 3° si l’emploi de recrutement disparaît l’agent peut être licencié. C’est ce qu’on appelle le système de l’emploi opposé au système de la carrière qui gère et protège le fonctionnaire pendant toute sa vie professionnelle afin d’assurer sa neutralité dans l’exercice du service public. À l’origine, le ministre de l’Intérieur n’envisageait qu’un renforcement des garanties des agents publics territoriaux codifiées dans le livra IV du code des communes. Je suis intervenu à l’Assemblée nationale dès le 27 juillet 1981 pour demander l’application du système de la carrière pour tous, ce qu’a retenu finalement le Premier ministre Pierre Mauroy[2]. A l’époque, les syndicats territoriaux ont hésité un moment devant la nouveauté, puis on soutenu la réforme. Les élus étaient alors très réservés sinon hostiles car ils craignaient que ce nouveau statut ne limitât leurs prérogatives par un encadrement excessif. Le Livre blanc montre donc qu’à l’expérience les esprits ont évolué et qu’l est bon pour le service public que le fonctionnaire territorial, comme celui de l’État et des établissements publics hospitaliers et de recherche soit dans une position statutaire et réglementaire.

Comment peut-on soutenir que le statut serait resté figé ? Il a démontré sa solidité établie sur sa cohérence juridique, la fonction publique « à trois versants », et des principes républicains ancrés dans l’histoire : l’égalité (article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789), l’indépendance (loi sur l’état des officiers de 1834), la responsabilité (article 15 de la Déclaration de 1789).  Il a prouvé simultanément son adaptabilité puisque en trente ans il a connu 225 modifications législatives dont 84 pour la seule fonction publique  territoriale !

Le "livre blanc" de la fonction publique territoriale du 6 juillet 2016 souligne que dans les dix prochaines années beaucoup d'agents auront fait valoir leur droit à retraite. Ce vieillissement constaté de la population pose des difficultés aux employeurs publics en matière de démographie et de reclassement. Pensez-vous que le statut des fonctionnaires offre suffisamment de solutions pour faire face à ces problématiques ?

Ce n’est pas une question de statut mais de politique publique et de gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences. Il ne faut pas tout confondre et déplacer les responsabilités. La situation que vous décrivez s’agissant du renouvellement des générations est parfaitement prévisible. La prévision des besoins à satisfaire par le moyen des services publics est de la responsabilité des autorités publiques, les élus en l’occurrence, avec le concours des fonctionnaires territoriaux dont c’est la tâche, en particulier des directeurs des ressources humaines. Cela soulève sans doute la question des financements nécessaires, mais alors c’est celle-là qu’il convient de poser et non pas la question du statut ce qui serait une diversion.

A l'heure où le projet de loi sur l'égalité réelle ambitionne d'assouplir les conditions de recrutement dans le secteur public, où il est envisagé d'introduire des personnes extérieures  aux collectivités dans les jurys de recrutements, où le contenu des concours doit être à nouveau révisé, où il est souhaité une professionnalisation des recrutements et un accompagnement à la prise de poste, certains employeurs publics locaux demandent le respect de la liberté de recrutement dans les collectivités. Ils envisagent même de déposer une Question Prioritaire de Constitutionalité sur ce sujet. Etes-vous en accord avec le constat de l'atteinte à la liberté de recrutement dans la Fonction Publique Territoriale ?

Il faudrait être plus clair : qui dit quoi ? qui sont « certains » et s’agit-il d’hypothèses de travail ou de propositions ? Là encore il faut que chacun prenne ses responsabilités pour qu’il s’agisse d’un vrai débat. L’introduction de personnes extérieures à l’administration des collectivités locales dans les jurys de concours ne me choque pas a priori si elles sont en nombres raisonnablement limités et justifiés par les qualités recherchées ; il y a déjà des personnes étrangères à la fonction publique dans les jurys de concours de l’ENA, pourquoi ferrait-on preuve de frilosité à cet égard dans les collectivités locales ? Que veut-on dire en parlant d’une « professionnalisation des recrutements » ? Les concours sont faits pour recruter selon les « vertus » et les « talents » (à nouveau l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789) qui peuvent à la fois relever de la culture générale et de connaissances plus spécifiques selon les fonctions considérées. Si le recrutement par voie de concours se déduit du principe d’égalité, le contenu et les modalités du concours sont à la discrétion de l’administration. En ce qui concerne la liberté de recrutement des employeurs locaux, constatons tout d’abord que bien des employeurs locaux se sont déjà arrogés des pouvoirs hors la loi en recrutant des vacataires et des contractuels dans des proportions inadmissibles.  Que veut-on dire en parlant de liberté de recrutement ? Des recrutements discrétionnaires, fonction des engagements politiques, philosophiques religieux ? Comment ; quand on est un serviteur du service public envisager même de telles hypothèses ? La libre administration des collectivités locales ne légitime ni le « brun out » ni l’esclavage et je ne saurais trop encourager les intéressés à poser une QPC sur le sujet.

Pensez-vous que les multiples dénaturations subies par le statut des fonctionnaires en trente ans (par exemple avec la loi Galland), leur permettent toujours de pouvoir de disposer d'un statut qui leur assure un avenir convaincant, auquel ils pourront facilement adhérer dans une époque de réforme territoriale sans précédent ?

La solution est particulièrement simple s’agissant des dénaturations provoquées par la loi Galland de 1987 : il suffit d’abroger les dispositions qui ont défiguré le statut concernant la fonction publique territoriale avec des conséquences néfastes pour les autres fonctions publiques. Le changement des corps en cadres n’avait aucune justification fonctionnelle. Le retour au système des « reçus-collés » (listes d’admis aux concours par ordre alphabétique et non par ordre de mérite) a été une atteinte au principe d’égalité. Les modifications alors apportées aux centres de gestion n’ont pas été réellement convaincantes. Tout cela avait pour objet de tenter de revenir à une fonction publique d’emploi et a eu pour conséquence de réduire la comparabilité des fonctions publiques (tableau de concordance et grille commune prévus à l’origine et non créés) et par là, nui à la garantie fondamentale de mobilité posée par le statut et dont les mêmes pourfendeurs de statut se réclament par ailleurs. Cela a aussi pour effet que des candidats de valeur admis à un concours ne sont jamais nommés. On en revient dont par là aux caractéristiques de la fonction publique d’emploi dégagées par Olivier Schrameck comme on l’a vu précédemment. Cette loi désastreuse n’est pas un état de nature immuable : il suffit de l’abroger comme il faut abroger  nombre de « transformations souterraines » pour reprendre l’expression de Christian Vigouroux, président de section du Conseil d’État[4]. Mais, une nouvelle fois, il faut distinguer ce qui relève du statut et ce qui est du ressort des politiques publique sinon on installe la confusion qui ne profite qu’à ceux qui ont choisi de le contester, à terme de le supprimer. Outre les mesures d’assainissement immédiatement réalisables que je viens d’évoquer il faudrait engager des politiques structurelles de modernisation à moyen et long terme assorties des financements correspondants ce qui renvoie évidemment au débat de politique générale. Prenons, par exemple, la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences dont j’ai paré. Dans les fonctions publiques il faut nécessairement sortir de l’annualité budgétaire pour prendre de bonnes décisions stratégiques et envisager des programmations glissantes à moyen terme comme le recommande d’ailleurs le rapport Pêcheur de 2013, voire à long terme (dix ou vingt ans) car tout est paramétrable dans le service public qui doit faire l’objet d’une politique volontaire et non s’abandonner aux errements de la « main invisible » du marché. Il faut également donner un cadre juridique plus élaboré qu’il ne l’est actuellement à la mobilité à l’intérieur et entre fonctions publiques. L’allongement de la durée de vie professionnelle pose aussi de nouvelles exigences en matière de formation. Il faut envisager des bi ou  multi-carrières ce qui n’est envisageable qu’avec un système de formation continue sans commune mesure avec ce qui existe actuellement. Le statut n’a pas exclu le recours à des personnels contractuels dans des cas bien particuliers, mais ceux-ci doivent être strictement circonscrit, ce qui n’est pas le cas actuellement. L’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques n’est pas respecté alors qu’il a un caractère discrétionnaire et qu’il suffit aux autorités publiques ayant pouvoir de nomination de le vouloir, etc. On le voit, ce n’est pas le travail qui manque pour les élus et les fonctionnaires qui veulent réellement moderniser et démocratiser la fonction publique au niveau de l’État comme dans les collectivités territoriales ou les établissements publics hospitaliers ou dans la recherche. À cet égard, j’ai la conviction que la fonction publique territoriale, longtemps considérée comme le « maillon faible » de l’architecture statutaire mise sur pied en 1983-1984-1986 peut en constituer l’avant-garde dans les transformations à venir en raison de ses caractéristiques propres et de sa capacité à associer unité et diversité.

Au lieu de cela, on tente de convaincre les fonctionnaires, et tout spécialement les fonctionnaires chargés de la gestion des personnels comme les DRH, que le paradigme de l’entreprise privée s’impose à tous en économie libérale présentée comme un horizon indépassable, et que le Nouveau Management Public (New Public Management pour être plus conforme à la mode) est la solution enfin trouvée. Après qu’aient été supprimés tous les organismes de rationalisation de la puissance publique (du Commissariat général du Plan au Conseil national d’évaluation), la RGPP et la LOLF ne sont que des instruments sans fondements scientifiques de diminution des dépenses publiques et de réduction du champ du service public.  Localement, les techniques de management que l’on s’efforce d’introduire au niveau des services déconcentrés et décentralisés ne servent qu’à remplacer le sens de l’intérêt général par des indicateurs à la finalité incertaine, à mettre les agents en concurrence, à parcelliser les activités dans une démarche bêtifiante et humiliante pour les fonctionnaires, mais qui recouvre en fait un renforcement du pouvoir hiérarchique autoritaire qui avance masqué.

Il demeure que les acteurs locaux du service public comme d’ailleurs au niveau de l’État, rencontrent de nombreux problèmes :  temps de travail,  individualisme, évolution des rapports sociaux dans le travail, comportements hostiles et manque d'appropriation des valeurs de service public en particulier pour les nouvelles générations. Quelles perspectives peut-on leur ouvrir ?