Le 22 décembre 2023, la Cour des comptes a transmis au Ministre de la transformation et de la fonction publiques et au Ministre délégué auprès du ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé des comptes publics une note concernant « La gestion problématique de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC) dans la fonction publique d’État ».

« En application des dispositions de l’article L. 141-13 du code des juridictions financières, la Cour a réalisé un bilan d’étape des principales dispositions (hors celles liées au dialogue social et à l’égalité professionnelle) de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique (LTFP). Cette enquête a été prolongée par des investigations à vocation de suites administratives et contentieuses sur la détermination et la liquidation de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC). […]

La loi de transformation de la fonction publique ouvre la possibilité d’une rupture conventionnelle inspirée du mécanisme introduit dans le droit du travail : elle permet à un agent public permanent (fonctionnaire titulaire ou agents contractuel en CDI) de quitter, avec l’accord de son employeur, la fonction publique et de percevoir une indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC). Ce dispositif conventionnel ne constitue pas un droit pour l'agent qui la sollicite. Susceptible par ailleurs d’être à l’initiative de l’administration, elle n’est pas non plus subordonnée à la présentation d’un projet professionnel de reconversion et l’agent peut bénéficier, après la rupture conventionnelle, de l’assurance chômage.

L’agent ayant signé une rupture conventionnelle peut réintégrer la fonction publique mais doit alors rembourser l’indemnité perçue. La Cour a critiqué le fait que cette obligation de remboursement ne concernait que la fonction publique d’État : elle a recommandé que celle-ci soit étendue aux fonctions publiques territoriale et hospitalière. 

L’attrait pour ce dispositif a été rapide : sur la période 2020-2022, 5 300 agents de la fonction publique d’État ont obtenu une rupture conventionnelle et perçu une ISRC d’un montant moyen de 20 300 € pour un coût total de 107,6 M €. L’âge moyen des bénéficiaires diminue sur la période (50 ans en 2020, 48,6 ans en 2021 et 47,8 ans en 2022) et 72 % des agents proviennent du ministère de l’éducation nationale.

Ce dispositif est expérimental pendant six ans (du 1^er janvier 2020 au 31 décembre 2025). Une évaluation doit être présentée au Parlement un an avant son terme, soit en décembre 2024. Pour donner à l’expérimentation une valeur probante et informer le Parlement de façon la plus complète possible, la Cour estime que des correctifs doivent être d’urgence apportés à la gestion actuelle de l’ISRC qui comporte des failles de nature à altérer la capacité à porter une appréciation juste sur ce dispositif novateur.

Il est indispensable d’améliorer la traçabilité des décisions (1) comme de soumettre l’indemnité de rupture conventionnelle au visa du contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) pour en assurer le suivi d’ensemble et en garantir la régularité (2). A défaut le dispositif court le risque de paraître opaque et trop soumis à des aléas discrétionnaires qui le dénatureraient (3). »

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Introduite par le III de l'article 72 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, désormais codifié à l'article L. 552-1 du code général de la fonction publique, la rupture conventionnelle constitue une nouvelle modalité de cessation définitive des fonctions ouverte notamment aux agents recrutés par contrat à durée indéterminée (CDI) de droit public.

Les modalités d'application et de calcul du montant indemnitaire de la rupture conventionnelle aux agents recrutés par CDI de droit public sont précisées par les articles 49 bis à 49 decies du décret n° 88-145 du 15 février 1988 modifié relatif aux agents contractuels de la fonction publique territoriale. L'autorité territoriale et l'agent recruté par CDI peuvent convenir des conditions de la rupture du contrat qui les lie.

Cette rupture conventionnelle résulte d'une convention signée par les deux parties qui définit les conditions de celle-ci et le montant de l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC). Le premier alinéa de l'article 49 decies du décret du 6 août 2019 précité dispose que les agents qui, dans les six années suivant la rupture conventionnelle, sont recrutés en tant qu'agent public pour occuper un emploi au sein de la même collectivité territoriale ou d'un établissement public en relevant ou auquel appartient la collectivité territoriale, sont tenus de rembourser à la collectivité ou l'établissement public, au plus tard dans les deux ans qui suivent leur recrutement, les sommes perçues au titre de l'ISRC.

La logique de ce dispositif est que l'employeur qui a versé l'indemnité soit remboursé. Ainsi, un agent recruté par CDI ayant conclu avec une commune une rupture conventionnelle et perçu de celle-ci une ISRC qui est recruté, dans les six années suivant la rupture, par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) auquel appartient cette même commune, est tenu de rembourser à son ancien employeur, la commune donc, les sommes perçues au titre de l'ISRC au plus tard dans les deux ans qui suivent son recrutement par son nouvel employeur, en l'espèce l'EPCI.

L'obligation de remboursement de l'ISRC s'applique par ailleurs indépendamment de la modalité retenue pour recruter l'agent public sur un emploi. Lorsque ce recrutement est effectué par un contrat à durée déterminée, même de courte durée, le remboursement de l'ISRC est dû si l'agent satisfait aux critères fixés au premier alinéa de l'article 49 decies du décret précité.

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L’indemnisation des congés annuels non pris du fait de la maladie peut intervenir dans l’hypothèse d’une rupture conventionnelle (TA Strasbourg n°1904376 du 8 octobre 2020 par analogie, CJUE C-341/15 du 20 juillet 2016). Pour rappel, la rupture conventionnelle dans la fonction publique territoriale est une procédure expérimentale mise en place à compter du 1er janvier 2020, et ce jusqu’au 31 décembre 2025 (article 72 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique). Elle entraîne la radiation des cadres du fonctionnaire territorial.

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➡️ [Motivation du refus] - Dès lors que la rupture conventionnelle (RC) prévue à l'article 72 de la loi du 6 août 2019 ne constitue pas un droit pour les fonctionnaires qui en remplissent les conditions, et qu'aucun texte législatif ou réglementaire ou principe général du droit ne l'impose, la décision de l’employeur rejetant la demande de RC présentée par son agent n’a pas à être motivée (⚖️ TA de Nîmes, 21 avr. 2023, 2100417).

➡️ [Entretien de rupture] - L’employeur ne peut légalement opposer un refus à la demande régulièrement formée par le fonctionnaire qui envisage une rupture conventionnelle sans avoir préalablement organisé l'entretien prévu aux articles 2 et 4 du décret n°2019-1593 ; cet entretien devant porter sur le principe même d'une telle rupture conventionnelle qui ne peut résulter que d'un accord entre les parties intéressées (⚖️ TA de Nîmes, 21 avr. 2023, 2100417).

➡️ [Montant de l’indemnité] - Le montant de l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC), envisagé en cas de conclusion de la convention de RC, n’a pas à être envisagé dès le premier entretien. De même, ce montant n’a pas à être impérativement envisagé dans l'hypothèse d'un refus de l'administration sur le principe même de la rupture conventionnelle (⚖️ TA de Nîmes, 21 avr. 2023, 2100417).

➡️ [Rémunération de référence] - La rémunération prise en compte pour le calcul de l'ISRC ne peut être constituée, s'agissant d'un fonctionnaire quittant définitivement la fonction publique de l’Etat, que des émoluments effectivement versés par l’Etat au cours de l'année civile précédant celle du dépôt de la demande de rupture conventionnelle par l'intéressé. Aussi, l’agent qui était en disponibilité pour convenances personnelles et n'a perçu aucune rémunération de la part de son administration au cours de l'année civile précédant celle de sa demande de rupture conventionnelle ne peut prétendre au versement de l’ISRC, quand bien même il disposerait d’une importante durée de service antérieure (⚖️ TA de Versailles, 19 avril 2023, 2101732).

➡️ [Reversement indemnité] – Le fonctionnaire multi employeur qui conclut une rupture conventionnelle avec une commune A, tout en continuant à travailler temporairement pour le compte de deux autres communes B et C n’a pas à rembourser l'ISRC versée par la commune A, dès lors que l’agent démontre qu’il n’a pas été recruté par la suite au sein de la commune A ou auprès d'un établissement public en relevant ou auquel appartient cette commune A (⚖️ TA de Strasbourg, 4 avr. 2023, 2106793). Le même agent peut bénéficier de l’allocation d'aide au retour à l’emploi (ARE), dès lors que les dispositions de l'article 33 de l'annexe A du décret n°2019-797 permettent le cumul des rémunérations professionnelles conservées chez les employeurs B et C avec l'ARE suite à radiation de la commune A (⚖️ TA de Strasbourg, 4 avr. 2023, 2106842).

Source: M.J

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La démission constitue l'une des modalités de cessation définitive de fonctions ou d'emploi pour les fonctionnaires.

En application de l'article L. 551-1 du code général de la fonction publique, la démission ne peut résulter que d'une demande écrite de l'intéressé marquant sa volonté non équivoque de cesser ses fonctions. Elle n'a d'effet qu'après acceptation par l'autorité investie du pouvoir de nomination à la date fixée par cette autorité. Une fois acceptée, la démission du fonctionnaire est irrévocable.

Si les fonctionnaires qui quittent définitivement la fonction publique territoriale à la suite d'une démission régulièrement acceptée peuvent, en application du décret no 2009-1594 du 18 décembre 2009 et sous réserve qu'une délibération de la collectivité ait été prise en ce sens, percevoir une indemnité de départ volontaire, cette possibilité concerne exclusivement, depuis le 1er janvier 2020, les seules opérations de restructuration de service.

À compter de cette date, l'article 72 de la loi no 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a en effet introduit une nouvelle modalité de cessation définitive des fonctions, distincte de la démission, dénommée rupture conventionnelle.

La rupture conventionnelle est ouverte, à titre expérimental, du 1er janvier 2020 au 31 décembre 2025, aux fonctionnaires territoriaux. La convention de rupture conventionnelle signée par un fonctionnaire territorial et son employeur définit le montant de l'indemnité spécifique de rupture conventionnelle (ISRC) versé à l'agent en application de l'article 72 précité.

Le fonctionnaire territorial qui, dans les six années suivant la rupture conventionnelle, est recruté en tant qu'agent public pour occuper un emploi au sein de la collectivité territoriale avec laquelle il est convenu d'une rupture conventionnelle ou auprès de tout établissement public en relevant ou auquel appartient la collectivité territoriale est tenu de rembourser à cette collectivité ou cet établissement, au plus tard dans les deux ans qui suivent le recrutement, les sommes perçues au titre de l'ISRC.

Il en va de même du fonctionnaire territorial qui, dans les six années suivant la rupture conventionnelle, est recruté en tant qu'agent public pour occuper un emploi au sein de l'établissement avec lequel il est convenu d'une rupture conventionnelle ou d'une collectivité territoriale qui en est membre.

L'obligation de remboursement de l'ISRC est donc conditionnée à la qualité d'agent public sur son nouvel emploi. En conséquence, un agent recruté sous le régime de droit privé par une régie dotée de la personnalité morale et de l'autonomie financière n'a pas la qualité d'agent public. Les dispositions relatives à l'obligation de rembourser l'ISRC ne lui sont pas applicables.

Ces dispositions s'appliquent en revanche à tous les agents publics dont le directeur de la régie et l'agent comptable s'il a la qualité de comptable public.

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La rupture conventionnelle, prévue par l’article 72 de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, est un dispositif par lequel l’administration et un agent public conviennent d’un commun accord de la fin de leur relation de travail.

Il s’agit d’un nouveau cas de cessation de fonctions pour les fonctionnaires, à titre expérimental jusqu’au 31 décembre 2025, et un nouveau cas pérenne de rupture du contrat pour les agents contractuels recrutés sur un contrat à durée indéterminée.

La loi du 6 août 2019 et son décret d’application n’entendent pas exclure les agents en disponibilité ou en détachement de ce dispositif de départ de la fonction publique. En effet seuls en sont exclus les fonctionnaires stagiaires ou détachés en qualité d'agent contractuel, ainsi que les agents ayant atteint l’âge légal de la retraite, dans la perspective d’éviter un effet d’aubaine en vue de pouvoir bénéficier de la rupture conventionnelle.

Les modalités de calcul des montants plancher et plafond de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle à laquelle ils auraient droit, si l’administration accepte leur demande, sont effectivement fonction de la rémunération brute de référence correspondant à la rémunération brute annuelle perçue par l'agent au cours de l'année civile précédant celle de la date d'effet de la rupture. Aussi un agent qui n’a perçu aucune rémunération de la part d’un employeur public au cours de l’année civile précédant celle de la rupture, est éligible au dispositif de rupture conventionnelle mais ne pourra pas être indemnisé par l’administration.

Le caractère expérimental de ce dispositif permet d'identifier les perspectives de son évolution ou de son adaptation, parmi lesquelles pourrait figurer la question des modalités de calcul de la rémunération de référence des agents.

En une demi-journée, faites un point complet

sur les actualités statutaires RH FPT parues depuis le 1er janvier 2022

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Le décret n° 2019-1596 du 31 décembre 2019 fixe les règles relatives au montant plancher de l’indemnité spécifique de rupture conventionnelle instaurée par l’article 72 de la loi no 2019-828 du 6 août 2019 de transformation publique et fixe un montant plafond à cette indemnité. En outre, le décret tire les conséquences de l’instauration de cette indemnité spécifique de rupture conventionnelle en abrogeant à compter du 1er janvier 2020 l’indemnité de départ volontaire pour création ou reprise d’entreprise existante dans la fonction publique de l’Etat et la fonction publique territoriale ainsi que l’indemnité de départ volontaire pour projet personnel existante dans la fonction publique territoriale. Il concerne les fonctionnaires et contractuels des trois versants de la fonction publique, ouvriers de l’Etat, personnels médicaux non titulaires des établissements publics de santé.

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