Sources : articles L. 553-1 et suivants du code général de la fonction publique ; ancien article 93 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 — le cadre du licenciement pour insuffisance professionnelle

Synthèse opérationnelle. Le licenciement pour insuffisance professionnelle, mesure rare mais à fort enjeu et souvent mal maîtrisée, reposant sur un régime précis et distinct, il est utile de consacrer un point d'ensemble à ce dispositif. Le licenciement pour insuffisance professionnelle est la mesure par laquelle il peut être mis fin aux fonctions d'un fonctionnaire qui se révèle dans l'incapacité d'exercer de manière satisfaisante les missions correspondant à son grade. Son cadre figure aux articles du code général de la fonction publique relatifs à la perte de la qualité de fonctionnaire, qui ont repris l'ancien article 93 de la loi du 26 janvier 1984. L'insuffisance professionnelle s'entend d'une inaptitude à exercer normalement les fonctions, appréciée au regard des missions du grade telles que définies par le statut particulier. Il importe de souligner d'emblée une caractéristique essentielle : le licenciement pour insuffisance professionnelle n'est pas une sanction disciplinaire. Il ne sanctionne pas un comportement fautif, mais constate une incapacité à exercer les fonctions, indépendamment de toute faute. Cette nature particulière emporte des conséquences importantes sur la procédure et sur les motifs. La maîtrise de ce cadre est essentielle. Pour les collectivités, maîtriser le cadre du licenciement pour insuffisance professionnelle, en comprendre le fondement et la nature non disciplinaire, sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : CAA de Paris, 23 avril 2002, n° 99PA02942 ; CAA de Lyon, 24 avril 1998, n° 97LY00324 — la distinction de l'insuffisance professionnelle

Synthèse opérationnelle. Le licenciement pour insuffisance professionnelle se distingue nettement de deux autres mesures voisines, distinctions qu'il importe de maîtriser car une erreur de qualification entraîne l'annulation de la décision. La première distinction est celle d'avec la sanction disciplinaire. Alors que la sanction réprime une faute, c'est-à-dire un manquement aux obligations, le licenciement pour insuffisance professionnelle constate une incapacité à exercer les fonctions, sans faute. La jurisprudence veille à cette distinction : une collectivité qui, confrontée à des faits relevant de la faute, engagerait à tort une procédure d'insuffisance professionnelle, ou l'inverse, s'expose à l'annulation de sa décision pour erreur de qualification. La seconde distinction est celle d'avec l'inaptitude physique. Le licenciement pour insuffisance professionnelle ne peut être fondé sur l'état de santé ou l'inaptitude physique de l'agent, lesquels relèvent d'autres dispositifs, tels que le reclassement ou la retraite pour invalidité. Il importe toutefois de noter qu'un agent placé en congé de maladie peut être licencié pour insuffisance professionnelle, dès lors que ce licenciement repose sur une insuffisance avérée et non sur son état de santé. La maîtrise de ces distinctions est essentielle. Pour les collectivités, distinguer l'insuffisance professionnelle de la faute et de l'inaptitude physique, et qualifier correctement la situation, sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : Conseil d'État, 12 juin 2009, n° 312332 ; principes du contrôle juridictionnel — l'exigence de preuve de l'insuffisance professionnelle

Synthèse opérationnelle. Le licenciement pour insuffisance professionnelle, mesure grave, est soumis à un contrôle juridictionnel exigeant, qu'il importe de connaître pour sécuriser la décision. Le juge administratif exerce un contrôle sur la réalité et la consistance de l'insuffisance professionnelle invoquée. En premier lieu, l'insuffisance doit être avérée : elle doit être établie par des éléments précis et concordants, et ne saurait reposer sur de simples allégations, ni sur des faits matériellement inexacts. Le Conseil d'État a ainsi jugé que l'insuffisance professionnelle devait être étayée par des éléments précis, et censure les licenciements fondés sur des faits inexacts ou insuffisamment établis. En deuxième lieu, l'insuffisance doit caractériser une inaptitude à exercer les fonctions du grade, et non une simple imperfection ou une difficulté ponctuelle. En troisième lieu, le juge vérifie que la décision ne repose pas sur un motif étranger, tel qu'une faute déguisée ou l'état de santé. Il en résulte que la collectivité doit constituer un dossier solide, documentant l'insuffisance par des éléments objectifs, tels que les comptes rendus d'entretien professionnel, les rapports hiérarchiques, et les éléments relatifs à la manière de servir. La connaissance de ce contrôle est essentielle. Pour les collectivités, établir l'insuffisance professionnelle par des éléments précis, en constituer un dossier solide, et prévenir ainsi l'annulation sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : article L. 553-3 du code général de la fonction publique ; décret n° 85-186 du 7 février 1985 — l'indemnité de licenciement pour insuffisance professionnelle

Synthèse opérationnelle. Le licenciement pour insuffisance professionnelle ouvre droit, pour le fonctionnaire titulaire, à une indemnité de licenciement, dont il importe de connaître les modalités de calcul. À la différence de la révocation, sanction disciplinaire qui n'ouvre droit à aucune indemnité, le licenciement pour insuffisance professionnelle, qui n'est pas une sanction, ouvre droit au versement d'une indemnité de licenciement au profit du fonctionnaire titulaire concerné. Le mode de calcul de cette indemnité est fixé par voie réglementaire. L'indemnité est égale aux trois quarts du traitement brut du dernier mois d'activité, multipliés par le nombre d'années de services valables pour la retraite, dans la limite de quinze années. Cette indemnité est à la charge de la collectivité qui prononce le licenciement. Il importe de souligner que le fonctionnaire licencié pour insuffisance professionnelle, se trouvant involontairement privé d'emploi, peut en outre prétendre au bénéfice des allocations d'assurance chômage, dans les conditions de droit commun, dont la charge incombe également, en principe, à la collectivité. S'agissant des agents contractuels, une indemnité de licenciement est également due, selon des modalités propres, réduite de moitié en cas d'insuffisance professionnelle. La connaissance de ces règles est essentielle. Pour les collectivités, connaître l'indemnité de licenciement et ses modalités de calcul, et en assurer le versement, sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : articles L. 553-1 et suivants du code général de la fonction publique ; articles relatifs au reclassement pour inaptitude — l'articulation de l'insuffisance professionnelle et de l'état de santé

Synthèse opérationnelle. La frontière entre l'insuffisance professionnelle et les situations liées à l'état de santé est délicate, et sa maîtrise est essentielle pour choisir la procédure appropriée et éviter toute confusion préjudiciable. Il importe de distinguer clairement deux situations. La première est celle de l'agent dont les difficultés à exercer ses fonctions résultent de son état de santé ou d'une inaptitude physique. Cette situation ne relève pas du licenciement pour insuffisance professionnelle, mais des dispositifs propres à l'inaptitude physique : aménagement du poste, reclassement, période de préparation au reclassement, et, le cas échéant, retraite pour invalidité ou licenciement pour inaptitude physique après épuisement des possibilités de reclassement. La seconde est celle de l'agent dont l'insuffisance tient à une inaptitude professionnelle, sans lien avec son état de santé. Il importe de souligner qu'un agent placé en congé de maladie n'est pas, de ce seul fait, à l'abri d'un licenciement pour insuffisance professionnelle : un tel licenciement demeure possible, à la condition qu'il repose sur une insuffisance avérée, établie par des éléments étrangers à l'état de santé. La confusion de ces situations expose à l'annulation. Pour les collectivités, distinguer l'insuffisance professionnelle des situations liées à la santé, orienter vers le dispositif approprié, et fonder toute décision sur des éléments étrangers à l'état de santé sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : article L. 553-2 du code général de la fonction publique ; Conseil d'État, 20 janvier 1989, n° 88636 — la procédure du licenciement pour insuffisance professionnelle

Synthèse opérationnelle. Bien qu'il ne soit pas une sanction, le licenciement pour insuffisance professionnelle est entouré des garanties de la procédure disciplinaire, qu'il importe de respecter scrupuleusement, à peine d'irrégularité. Le code général de la fonction publique prévoit en effet que le licenciement pour insuffisance professionnelle est prononcé dans les conditions de forme et de procédure prévues en matière disciplinaire. Il en résulte plusieurs exigences. En premier lieu, l'agent a droit à la communication de l'intégralité de son dossier individuel, et de tous les documents annexes, préalablement à la décision. En deuxième lieu, il a droit à l'assistance d'un ou plusieurs défenseurs de son choix. En troisième lieu, et de manière déterminante, le conseil de discipline doit être saisi pour avis, préalablement au licenciement. Il importe de souligner que le conseil de discipline émet un simple avis, favorable ou défavorable au licenciement, et ne saurait prononcer lui-même une mesure, l'autorité territoriale demeurant compétente pour décider. Le respect de ces garanties procédurales conditionne la légalité du licenciement. Pour les collectivités, respecter les garanties disciplinaires applicables au licenciement pour insuffisance professionnelle, saisir le conseil de discipline pour avis, et assurer les droits de la défense sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : code général de la fonction publique ; décret n° 88-145 du 15 février 1988 — les instances consultées selon le statut

Synthèse opérationnelle. L'instance consultée préalablement à un licenciement pour insuffisance professionnelle varie selon le statut de l'agent, distinction qu'il importe de connaître pour saisir l'instance appropriée. Pour le fonctionnaire titulaire, l'instance compétente est le conseil de discipline, saisi pour avis dans les conditions de la procédure disciplinaire. Pour le fonctionnaire stagiaire, c'est la commission administrative paritaire qui est consultée, le stagiaire relevant d'un régime distinct, sur lequel il sera revenu. Pour l'agent contractuel de droit public, l'instance compétente est la commission consultative paritaire, consultée préalablement au licenciement, lequel obéit par ailleurs à une procédure propre, comportant notamment un entretien préalable et le respect d'un préavis. Il importe de souligner que la saisine de l'instance compétente, dans sa composition et selon la procédure appropriée, constitue une garantie substantielle, dont la méconnaissance entache d'irrégularité la décision. Il convient donc d'identifier, pour chaque situation, le statut de l'agent et l'instance correspondante. Pour les collectivités, identifier l'instance compétente selon le statut de l'agent, la saisir dans les règles, et respecter ainsi cette garantie sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : code général de la fonction publique ; Conseil d'État, 3 décembre 2003, n° 256879 — l'insuffisance professionnelle du fonctionnaire stagiaire

Synthèse opérationnelle. La situation du fonctionnaire stagiaire au regard de l'insuffisance professionnelle obéit à des règles spécifiques, qu'il importe de connaître, car le stage constitue précisément la période d'appréciation de l'aptitude. Deux situations doivent être distinguées. La première est le licenciement en cours de stage pour insuffisance professionnelle : il suppose que le stagiaire ait accompli une durée minimale de stage, de l'ordre de la moitié de la durée normale, et obéit à des garanties, telles que l'établissement d'un rapport circonstancié, l'avis de la commission administrative paritaire, la communication du dossier, et la motivation de la décision. La seconde est le refus de titularisation en fin de stage : à l'issue du stage, l'autorité territoriale apprécie l'aptitude du stagiaire à être titularisé ; le refus de titularisation, qui n'est pas un licenciement disciplinaire, obéit à des règles allégées, le juge ayant admis qu'il n'exige ni motivation ni communication du dossier, sous réserve que l'insuffisance puisse être justifiée en cas de recours. Il importe de souligner que le stage est la période privilégiée pour apprécier l'aptitude, et qu'une appréciation rigoureuse à ce stade prévient des difficultés ultérieures. Pour les collectivités, connaître les règles propres au stagiaire, apprécier rigoureusement l'aptitude pendant le stage, et respecter les garanties applicables sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : articles L. 553-1 et suivants du code général de la fonction publique ; pratiques de gestion — la préparation et la prévention en matière d'insuffisance professionnelle

Synthèse opérationnelle. Le licenciement pour insuffisance professionnelle, mesure ultime, suppose en amont une démarche de gestion rigoureuse, qu'il importe d'appréhender, tant pour sécuriser la décision que, souvent, pour l'éviter. En premier lieu, la constitution d'un dossier solide est indispensable. L'insuffisance devant être établie par des éléments précis, il importe de documenter, dans la durée, la manière de servir de l'agent : comptes rendus d'entretien professionnel faisant apparaître les insuffisances constatées, objectifs non atteints, rapports circonstanciés de la hiérarchie, et éléments relatifs aux difficultés rencontrées. Un dossier constitué dans l'urgence, au moment d'envisager le licenciement, est fragile. En second lieu, l'accompagnement préalable est à la fois une exigence de bonne gestion et un facteur de sécurisation. Avant d'envisager une mesure aussi grave, il importe d'avoir alerté l'agent sur les insuffisances constatées, de lui avoir fixé des objectifs d'amélioration, et de lui avoir proposé, le cas échéant, un accompagnement, une formation, ou une adaptation du poste. Cet accompagnement peut permettre de remédier à l'insuffisance, et, à défaut, atteste du sérieux de la démarche. Pour les collectivités, constituer un dossier solide dans la durée, accompagner l'agent en amont, et n'envisager le licenciement qu'en dernier recours sont des éléments d'une gestion rigoureuse et responsable.

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Sources : article L. 553-3 du code général de la fonction publique ; règles d'indemnisation du chômage — la dimension financière du licenciement pour insuffisance professionnelle

Synthèse opérationnelle. Le licenciement pour insuffisance professionnelle emporte une dimension financière qu'il importe d'appréhender et d'anticiper, car son coût peut être significatif. Ce coût comprend deux composantes principales. La première est l'indemnité de licenciement, due au fonctionnaire titulaire, égale aux trois quarts du traitement brut du dernier mois multipliés par le nombre d'années de services valables pour la retraite, dans la limite de quinze années, et à la charge de la collectivité. Pour un agent disposant d'une ancienneté significative, cette indemnité peut représenter une somme importante. La seconde est le coût des allocations d'assurance chômage. Le fonctionnaire licencié pour insuffisance professionnelle, se trouvant involontairement privé d'emploi, ouvre droit aux allocations d'assurance chômage, dont la charge incombe, pour les collectivités en auto-assurance, directement à l'employeur. Ce coût, souvent sous-estimé, peut s'avérer substantiel, les allocations étant versées pendant une durée pouvant être longue. Il importe donc d'anticiper le coût global de la mesure, et de le mettre en regard de l'ensemble des considérations. Pour les directions des ressources humaines et financières, anticiper le coût du licenciement pour insuffisance professionnelle, indemnité et allocations chômage comprises, et le budgéter sont des éléments d'une gestion financière rigoureuse.

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Sources : analyses sur la gestion des ressources humaines territoriales ; données sur le licenciement dans la fonction publique — les enjeux de fond du licenciement pour insuffisance professionnelle

Synthèse opérationnelle. Au-delà de son régime, le licenciement pour insuffisance professionnelle révèle un enjeu de fond qu'il est éclairant de mettre en perspective : la difficulté, dans la fonction publique, à traiter les situations d'insuffisance, et l'importance d'une évaluation exigeante en amont. Un premier élément tient au caractère rare de cette mesure. Le licenciement pour insuffisance professionnelle demeure, en pratique, exceptionnel dans la fonction publique territoriale, en raison de sa gravité, de la lourdeur de sa procédure, de l'exigence probatoire, et d'une certaine réticence à y recourir. Cette rareté peut conduire, dans certaines situations, à laisser perdurer des insuffisances, au détriment du service et des collègues. Un second élément tient à l'articulation avec l'évaluation de la valeur professionnelle. L'entretien professionnel annuel constitue le moment privilégié pour apprécier la manière de servir, identifier d'éventuelles insuffisances, et les documenter. Une évaluation rigoureuse, loin d'être une formalité, est à la fois un outil de management, un levier d'amélioration, et, le cas échéant, le fondement objectif d'une mesure ultérieure. Le signal de fond à suivre est cette exigence d'une gestion des compétences qui ne se dérobe pas face aux situations d'insuffisance. Pour les collectivités, mesurer le caractère exceptionnel de cette procédure, et faire de l'évaluation un outil rigoureux de gestion des compétences, sont des éléments d'une veille prospective.

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