Il est une situation que connaissent bien les directeurs des ressources humaines territoriaux. Un agent exerce depuis vingt ou trente ans un métier physiquement exigeant. Il a longtemps donné satisfaction, connaît parfaitement son environnement professionnel et bénéficie de la confiance de son encadrement. Puis les difficultés apparaissent. Les arrêts de travail deviennent plus fréquents, des restrictions médicales sont formulées, certains gestes ne peuvent plus être accomplis dans les mêmes conditions. Le service tente de s'adapter. La direction des ressources humaines recherche des solutions. Mais lorsque la question d'une réorientation professionnelle finit par être posée, les possibilités sont déjà considérablement réduites.

Ce scénario n'a rien d'exceptionnel. Il révèle pourtant une contradiction de plus en plus difficile à justifier. Nous savons que les carrières s'allongent. Nous connaissons les métiers exposés à des contraintes physiques ou psychologiques importantes. Nous disposons d'informations sur la structure démographique de nos effectifs. Malgré cela, nous continuons souvent à traiter la reconversion professionnelle comme une conséquence de l'inaptitude plutôt que comme une évolution possible du parcours d'un agent.

Le problème n'est pas seulement juridique ou financier. Il tient à notre conception de la carrière territoriale. Nous avons longtemps organisé la gestion des personnels autour de la stabilité des affectations, de l'acquisition progressive de l'expérience et de la continuité dans un métier. Cette organisation a ses vertus. Elle permet de construire des compétences solides et de maintenir une connaissance approfondie des services. Elle devient néanmoins insuffisante lorsque les conditions d'exercice d'un emploi ne permettent plus raisonnablement d'envisager une carrière entière sur les mêmes fonctions.

La question des secondes carrières ne peut donc plus être renvoyée aux seules procédures de reclassement. Elle concerne directement la stratégie des employeurs territoriaux, leur capacité à anticiper les besoins de compétences et, plus largement, leur responsabilité dans la construction de parcours professionnels soutenables.

1. Le vieillissement des effectifs ne constitue pas, à lui seul, le problème

La fonction publique territoriale présente une structure démographique qui rend particulièrement sensible la question de l'allongement de la vie professionnelle. Les travaux consacrés à l'emploi territorial montrent depuis plusieurs années une progression de la part des agents âgés de 50 ans et plus. Cette évolution concerne un versant de la fonction publique dans lequel les emplois de catégorie C demeurent largement représentés et où de nombreuses missions comportent des contraintes professionnelles importantes.

Les agents de voirie, des espaces verts, de la restauration collective, de la propreté, de la petite enfance ou de l'aide à domicile ne sont pas confrontés aux mêmes risques. Ils ont néanmoins en commun d'exercer des activités dont certaines exigences peuvent devenir plus difficiles à supporter avec le temps. Les manutentions, les postures répétées, les déplacements, le bruit, les horaires ou les sollicitations émotionnelles peuvent produire des effets cumulatifs qui ne se manifestent pas toujours immédiatement.

Il faut toutefois se garder d'une lecture exclusivement démographique. Un agent de 58 ans n'est pas nécessairement plus fragile qu'un collègue de 40 ans. Certains professionnels poursuivent leur activité jusqu'à la retraite sans difficulté majeure, tandis que d'autres rencontrent des problèmes de santé beaucoup plus tôt. Ce n'est pas l'âge qui détermine mécaniquement l'usure, mais la combinaison des conditions de travail, des expositions professionnelles, des possibilités d'adaptation et des situations individuelles.

Cette distinction devrait guider nos politiques RH. Elle permet d'éviter que la prévention de l'usure professionnelle ne se transforme, même involontairement, en une gestion des agents fondée sur des présomptions liées à leur âge.

L'enjeu est ailleurs. Il consiste à reconnaître que certains métiers présentent des contraintes dont les effets peuvent s'accumuler au cours d'une carrière et que l'employeur doit s'interroger suffisamment tôt sur les conditions dans lesquelles ces métiers pourront continuer à être exercés.

Or, dans beaucoup d'organisations, cette interrogation intervient tardivement. Tant que l'agent tient son poste, la situation paraît maîtrisée. Les premières restrictions médicales conduisent à des aménagements successifs. Le service s'organise, parfois au prix d'efforts importants. Ce n'est que lorsque ces adaptations atteignent leurs limites que la perspective d'une reconversion est véritablement examinée.

À ce stade, la collectivité découvre souvent qu'elle dispose de peu de postes adaptés, que l'agent ne possède pas nécessairement les qualifications requises pour exercer d'autres fonctions et qu'une formation longue aurait dû être engagée plusieurs années auparavant.

L'usure professionnelle devient alors un problème de reclassement. Elle aurait dû être, bien plus tôt, un sujet de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

2. Le droit permet d'accompagner les transitions, mais ne construit pas les parcours à notre place

La fonction publique dispose de plusieurs dispositifs destinés à favoriser la formation et l'évolution professionnelle. Le compte personnel de formation, le congé de formation professionnelle, le bilan de compétences, la validation des acquis de l'expérience et les mécanismes de mobilité constituent autant de possibilités susceptibles d'accompagner un changement de métier.

Leur existence ne suffit pourtant pas à garantir une seconde carrière.

Dans la pratique, les difficultés apparaissent souvent dans l'articulation de ces instruments. Un agent peut envisager une formation sans disposer d'une perspective d'emploi à son terme. Une collectivité peut identifier un poste susceptible de convenir à un professionnel en reconversion sans avoir préparé l'acquisition des compétences nécessaires. Un projet peut être pertinent sur le plan professionnel, mais difficile à financer ou à organiser compte tenu des contraintes de fonctionnement du service d'origine.

Cette fragmentation explique en partie pourquoi les parcours restent difficiles à construire. Les dispositifs sont connus des gestionnaires RH, mais leur mobilisation dépend encore trop souvent des circonstances et de la capacité des acteurs à élaborer une solution individualisée.

La période de préparation au reclassement, ou PPR, illustre à la fois les progrès réalisés et les limites de notre approche. Elle permet, dans les conditions prévues par les textes, de préparer un fonctionnaire concerné par une situation d'inaptitude aux fonctions correspondant aux emplois de son grade à l'exercice de nouvelles fonctions. Les actions de formation, d'observation et de mise en situation professionnelle peuvent donner une véritable consistance au projet de reclassement.

Ce dispositif représente une avancée importante. Mais il ne faut pas lui faire dire ce qu'il ne dit pas. La PPR n'est pas un droit général à la reconversion préventive ouvert à tout agent dont le métier présente des risques d'usure. Elle répond à des conditions statutaires et médicales précises.

Autrement dit, elle intervient dans un cadre où la question de l'aptitude professionnelle est déjà posée. Elle ne remplace pas une politique permettant d'organiser des évolutions de carrière avant que la santé de l'agent ne soit durablement affectée.

La même prudence s'impose pour les dispositifs de formation. Les conditions d'accès, de prise en charge et de rémunération ne sont pas identiques selon les situations. Le congé de formation professionnelle, notamment, ne garantit pas automatiquement le maintien intégral du traitement pendant toute la durée du parcours. Les droits doivent être appréciés à partir des dispositions applicables à l'agent concerné.

Ces précisions ne relèvent pas d'un formalisme excessif. Elles conditionnent la confiance des agents dans les propositions qui leur sont faites. Une politique de seconde carrière perd rapidement sa crédibilité lorsqu'elle laisse entrevoir des garanties financières ou des possibilités de mobilité qui ne peuvent finalement pas être assurées.

Le droit doit donc être considéré comme un cadre permettant de construire les transitions, non comme une réponse suffisante à toutes les difficultés professionnelles.

3. Une collectivité devrait connaître les métiers qui risquent de devenir difficiles à exercer

La prévention de l'usure professionnelle devrait occuper une place beaucoup plus importante dans les démarches de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences.

Les collectivités disposent déjà d'une partie des informations nécessaires. Le rapport social unique renseigne sur la structure des effectifs et certaines caractéristiques de leur évolution. Le document unique d'évaluation des risques professionnels permet d'identifier les risques associés aux situations de travail. Les données relatives aux absences, aux restrictions d'aptitude et aux mobilités apportent des indications complémentaires sur les difficultés rencontrées.

Le problème réside moins dans l'absence totale d'informations que dans leur exploitation insuffisante au service d'une stratégie de parcours professionnels.

Une direction des ressources humaines devrait pouvoir identifier les métiers dans lesquels les contraintes professionnelles sont les plus fortes, apprécier l'évolution démographique des agents concernés et anticiper les besoins de compétences susceptibles d'apparaître dans les années suivantes.

Cette analyse ne doit évidemment pas conduire à constituer des fichiers médicaux parallèles. Les informations relatives à la santé des agents sont protégées et leur traitement obéit à des règles strictes. La prévention doit s'appuyer sur des indicateurs collectifs, sur l'évaluation des situations de travail et sur les préconisations des professionnels compétents, sans confondre gestion RH et appréciation médicale individuelle.

L'objectif n'est pas de prédire quels agents deviendront inaptes. Il est de comprendre quels emplois présentent des contraintes durables et quelles possibilités d'évolution pourraient être proposées aux professionnels qui les occupent.

Une telle démarche suppose de travailler avec les directions opérationnelles. Les responsables de service connaissent les exigences réelles des métiers, les adaptations déjà mises en œuvre et les compétences qui pourraient être valorisées dans d'autres fonctions. Leur participation est indispensable.

Elle suppose également d'aborder plus tôt les perspectives professionnelles avec les agents. Un entretien consacré à l'évolution de carrière, distinct de l'entretien professionnel annuel, peut permettre d'évoquer les souhaits de mobilité, les compétences transférables et les conditions dans lesquelles l'agent envisage la poursuite de son activité.

Il ne s'agit pas d'imposer à tous les agents un changement de métier à partir d'un âge déterminé. Il s'agit d'ouvrir des possibilités avant que la reconversion ne devienne une nécessité médicale.

Cette différence est fondamentale. Une mobilité préparée plusieurs années à l'avance laisse le temps de se former, de découvrir un autre environnement et de construire un projet. Une reconversion engagée dans l'urgence laisse beaucoup moins de place au choix.

4. Nous continuons à surestimer les possibilités de reclassement sur les emplois administratifs

Lorsqu'un agent ne peut plus exercer un métier physiquement exigeant, la recherche d'une nouvelle affectation se tourne fréquemment vers les fonctions administratives.

Cette orientation paraît logique. Les postes administratifs sont généralement moins exposés à certaines contraintes physiques. Ils peuvent offrir des conditions de travail plus compatibles avec des restrictions d'aptitude.

Mais cette solution, souvent présentée comme naturelle, mérite d'être interrogée.

Un emploi administratif ne constitue pas un poste d'accueil universel. Il suppose des compétences, une maîtrise des outils numériques, une capacité d'organisation et, selon les fonctions, des connaissances juridiques ou réglementaires spécifiques.

L'expérience acquise dans un métier technique ou éducatif ne suffit pas toujours à répondre immédiatement à ces exigences. Inversement, elle peut recouvrir des compétences que les organisations identifient insuffisamment.

Un agent des espaces verts peut disposer d'une connaissance remarquable du patrimoine communal, des procédures de sécurité et de l'organisation des interventions. Un professionnel de la restauration collective maîtrise des règles d'hygiène, des contraintes logistiques et des méthodes de coordination. Une ATSEM expérimentée possède des compétences relationnelles et organisationnelles qui peuvent présenter un intérêt dans d'autres fonctions de proximité.

Ces acquis peuvent constituer le point de départ d'une évolution professionnelle. Encore faut-il identifier les emplois auxquels ils peuvent réellement correspondre et les compétences complémentaires nécessaires.

Il serait tout aussi contestable de considérer qu'un agent peut être affecté à n'importe quelle fonction administrative que de penser qu'un professionnel ayant exercé longtemps un métier technique ne serait plus capable d'apprendre autre chose.

La difficulté réside précisément dans l'évaluation de cette capacité d'évolution.

Les périodes d'immersion professionnelle présentent ici un intérêt considérable. Elles permettent à l'agent de découvrir un autre métier, d'en mesurer les exigences et de vérifier que le projet correspond à ses attentes. Elles donnent également à l'employeur la possibilité d'identifier les besoins de formation avant d'engager une réorientation durable.

Cette démarche est préférable à une mobilité décidée sur la seule base de la disponibilité d'un poste.

Il faut également accepter que certaines reconversions ne puissent pas être organisées au sein de la collectivité d'origine. Les possibilités de mobilité dépendent de la taille de l'employeur, de la diversité de ses métiers et des emplois disponibles. Pour les petites collectivités, les marges de manœuvre sont nécessairement limitées.

Les centres de gestion et les coopérations entre employeurs publics peuvent contribuer à élargir les perspectives. Les mobilités entre versants de la fonction publique peuvent également être envisagées lorsque les conditions statutaires et professionnelles sont réunies.

Mais aucune de ces possibilités ne dispense d'un projet construit. Une seconde carrière ne peut pas se résumer à la recherche d'une affectation disponible.

5. Le coût de la reconversion doit être comparé à celui de l'absence d'anticipation

La question financière revient systématiquement dans les échanges consacrés aux secondes carrières.

Former un agent pendant plusieurs mois représente une dépense. Organiser son remplacement peut également peser sur le budget du service. Lorsque le parcours suppose une qualification nouvelle, l'investissement peut devenir important.

Dans un contexte de maîtrise des dépenses de personnel, il est compréhensible que les employeurs hésitent à engager des reconversions longues dont l'issue n'est pas entièrement garantie.

Mais cette analyse devient incomplète lorsqu'elle ne retient que le coût immédiat de la formation.

Le maintien d'un agent dans un emploi devenu difficilement soutenable peut lui aussi entraîner des conséquences financières et organisationnelles importantes. Les absences répétées, les remplacements, les adaptations successives, la désorganisation du travail et les tensions qui peuvent en résulter ont un coût.

Il ne serait pas sérieux d'affirmer que toute reconversion constitue nécessairement une économie. Les situations sont trop différentes pour autoriser une conclusion générale.

En revanche, une direction des ressources humaines devrait pouvoir comparer plusieurs scénarios sur une durée suffisamment longue.

Que représente le coût d'une formation qualifiante permettant à un agent de retrouver durablement une activité adaptée ? Quels seraient les effets d'une absence prolongée de solution ? Existe-t-il un besoin de recrutement auquel cette reconversion pourrait répondre ? Quelles dépenses pourraient être évitées et quelles charges nouvelles devraient être assumées ?

Ces questions permettent de replacer la formation dans une perspective de gestion.

Les dispositifs de financement disponibles peuvent contribuer à la faisabilité de certains projets. Le Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique peut notamment intervenir dans les conditions prévues par ses aides. Le CNFPT et les centres de gestion peuvent également accompagner les employeurs selon leurs compétences et les dispositifs proposés.

Il faut toutefois distinguer les financements effectivement mobilisables des mécanismes encore à l'état de proposition. Le rapport de préfiguration consacré à un fonds de prévention de l'usure professionnelle dans la fonction publique territoriale a ouvert des perspectives intéressantes de mutualisation. Il ne suffit pas, à lui seul, à créer un droit à financement.

La reconversion doit donc être préparée financièrement comme tout autre investissement RH. Elle ne peut pas dépendre exclusivement des crédits restant disponibles lorsqu'une situation d'inaptitude devient urgente.

6. Changer de métier après vingt-cinq ans de carrière ne relève pas d'une simple procédure administrative

Les directions des ressources humaines ont parfois tendance à aborder la reconversion à travers ses dimensions statutaires, médicales et organisationnelles. Ces dimensions sont indispensables. Elles ne suffisent pas à comprendre ce que représente un changement de métier pour l'agent concerné.

Un professionnel qui exerce les mêmes fonctions depuis de nombreuses années a construit une identité autour de son activité. Il connaît ses gestes, ses collègues, son environnement et les attentes de son service. Cette expérience lui procure une forme de reconnaissance qui ne se retrouve pas automatiquement dans une nouvelle affectation.

Lorsque la reconversion intervient à la suite d'une dégradation de la santé, elle peut être vécue comme une perte. L'agent doit parfois renoncer à un métier auquel il était attaché, accepter de redevenir débutant dans un autre domaine et reconstruire sa place au sein d'un collectif professionnel.

Cette dimension explique certaines réticences qui peuvent, à première vue, sembler difficiles à comprendre.

Un agent peut refuser une proposition de mobilité qui paraît objectivement adaptée parce qu'il n'arrive pas à se représenter dans les nouvelles fonctions. Il peut également craindre une perte de reconnaissance ou une évolution défavorable de sa rémunération.

Ces inquiétudes ne doivent pas être réduites à une résistance au changement.

L'accompagnement doit permettre à l'agent de participer à la construction de son projet et de comprendre les conséquences professionnelles, statutaires et financières des solutions envisagées.

Le rôle de l'encadrement est ici essentiel. Une reconversion présentée comme une manière de libérer un poste ou de résoudre une difficulté de fonctionnement sera rarement vécue comme une perspective positive.

À l'inverse, la reconnaissance de l'expérience acquise, la préparation progressive du changement et l'accueil dans le nouveau service peuvent favoriser une transition réussie.

Une seconde carrière ne se décrète pas. Elle se construit, avec le temps nécessaire à l'acquisition des compétences et à l'appropriation d'une nouvelle identité professionnelle.

7. Les agents expérimentés constituent aussi une réponse aux difficultés de recrutement

La réflexion sur l'usure professionnelle ne doit pas conduire à considérer les agents les plus âgés uniquement sous l'angle de leurs difficultés futures.

Les collectivités territoriales sont confrontées à des problèmes de recrutement, à des départs importants et à des risques de perte de compétences. Dans ce contexte, l'expérience des agents constitue une ressource que les organisations ne valorisent pas toujours suffisamment.

Certains professionnels détiennent une connaissance approfondie des équipements, des procédures, des territoires ou des partenaires. Ces savoirs ne figurent pas nécessairement dans les fiches de poste. Ils reposent sur des années de pratique et peuvent être difficiles à reconstituer après un départ.

Une évolution de carrière peut permettre de mieux utiliser cette expérience.

Des missions de tutorat, de formation interne, d'accompagnement des nouveaux agents ou de prévention des risques peuvent constituer des perspectives intéressantes lorsque les compétences et les besoins de l'organisation le permettent.

Il ne s'agit pas de créer artificiellement des emplois pour occuper les dernières années d'une carrière. Il s'agit d'examiner comment les compétences acquises peuvent continuer à contribuer utilement au service public.

Cette approche présente également un intérêt pour les agents qui ne souhaitent pas nécessairement changer complètement de métier, mais qui ne peuvent plus en supporter toutes les contraintes.

Une évolution des missions, une réduction de certaines expositions ou un repositionnement vers des fonctions de transmission peuvent parfois offrir une alternative à une reconversion totale.

Encore faut-il que ces solutions soient préparées et que leur contenu professionnel soit clairement défini.

Le vieillissement des effectifs ne doit pas seulement être appréhendé comme une difficulté à gérer. Il constitue aussi une occasion de repenser la transmission des compétences et l'organisation des parcours.

8. La seconde carrière ne peut pas rester une affaire exclusivement RH

La réussite d'une politique de reconversion suppose une implication réelle de la direction générale et des directions opérationnelles.

Une DRH peut proposer des dispositifs, organiser des formations et sécuriser les procédures. Elle ne peut pas, à elle seule, créer les conditions nécessaires à l'accueil d'un agent dans un nouveau métier.

Les responsables de service doivent participer à l'identification des compétences transférables, à la définition des possibilités de mobilité et à l'accompagnement des agents concernés.

Cette participation ne va pas toujours de soi.

Certains managers hésitent à laisser partir des agents expérimentés dont ils connaissent la valeur professionnelle. D'autres sont réticents à accueillir un agent en reconversion parce qu'ils anticipent un besoin de formation ou une période d'adaptation.

Ces comportements peuvent être compréhensibles à l'échelle d'un service. Ils deviennent problématiques lorsqu'ils empêchent toute mobilité à l'échelle de la collectivité.

Une politique de seconde carrière exige donc des arbitrages dépassant les intérêts immédiats de chaque direction.

Elle suppose de définir les conditions dans lesquelles les services peuvent accueillir des agents en transition, d'organiser les périodes de formation et de reconnaître l'effort d'accompagnement demandé aux équipes.

La direction générale doit donner une orientation claire. Sans cette impulsion, les reconversions risquent de rester des situations exceptionnelles, traitées au cas par cas, avec des résultats très variables.

Le dialogue social a également sa place dans cette démarche. Les orientations relatives à l'évolution des emplois, aux conditions de travail et à la prévention des risques doivent être examinées dans le respect des compétences des instances représentatives.

La seconde carrière ne peut devenir une politique crédible que si elle est intégrée à la stratégie de l'employeur territorial.

9. Ce qui doit changer dans notre manière de gérer les carrières

La principale évolution attendue n'est pas la création d'un dispositif supplémentaire.

Les collectivités disposent déjà de plusieurs instruments juridiques et professionnels. Le véritable progrès consisterait à mieux les articuler et à les mobiliser suffisamment tôt.

Cela suppose de connaître les métiers dont les contraintes peuvent compromettre la poursuite durable de l'activité, de développer des possibilités d'évolution avant l'apparition d'une inaptitude et de construire les formations à partir des besoins réels des services.

Cela suppose également de reconnaître qu'une carrière territoriale ne doit pas nécessairement se dérouler dans un seul métier.

Le changement de fonctions peut répondre à un souhait personnel, à une évolution des compétences, à une transformation de l'organisation ou à la nécessité de préserver la santé. Il ne devrait pas être systématiquement associé à une difficulté professionnelle.

Cette évolution culturelle est probablement plus exigeante que la mise en œuvre des dispositifs statutaires eux-mêmes.

Elle demande aux employeurs de considérer la mobilité comme une composante normale de la carrière, aux managers d'accepter que les compétences puissent circuler entre les services et aux agents de pouvoir envisager une évolution sans craindre d'être dévalorisés.

Elle exige surtout de ne pas attendre qu'une situation devienne médicalement ou professionnellement difficile pour ouvrir la discussion.

10. Conclusion — Travailler plus longtemps suppose de pouvoir travailler autrement

L'allongement de la vie professionnelle ne peut pas être envisagé comme la simple prolongation des conditions d'exercice d'un métier.

Pour certains agents, poursuivre les mêmes fonctions jusqu'à la retraite restera possible. Pour d'autres, les contraintes professionnelles imposeront des adaptations, des évolutions de missions ou des reconversions plus importantes.

Les collectivités territoriales doivent se préparer à cette diversité de situations.

Elles ne peuvent pas garantir à chaque agent une seconde carrière correspondant exactement à ses aspirations. Les emplois disponibles, les compétences nécessaires et les contraintes budgétaires imposent des limites réelles.

Elles peuvent en revanche faire évoluer leur manière d'anticiper les parcours professionnels.

La question ne devrait plus être uniquement de savoir comment reclasser un agent lorsqu'il ne peut plus exercer ses fonctions. Elle devrait être de déterminer ce que l'employeur aurait pu préparer plusieurs années auparavant pour éviter que sa situation ne se retrouve dans une impasse.

Cette interrogation concerne directement les directeurs des ressources humaines, mais elle engage également les directions générales, les responsables opérationnels et les autorités territoriales.

Nous avons progressivement appris à mieux encadrer les procédures de reclassement. Il nous reste à faire de la seconde carrière une perspective professionnelle suffisamment ordinaire pour qu'elle ne soit plus associée, dans l'esprit des agents, à la perte de leur aptitude ou de leur place dans l'organisation.

C'est probablement l'un des enjeux les plus importants de la gestion des ressources humaines territoriales pour les années à venir.

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Une réforme qui modifie profondément la place de la prévoyance dans la politique RH

Le système de protection sociale complémentaire des agents territoriaux s'est historiquement développé de manière très inégale.

Certaines collectivités ont engagé depuis plusieurs années une politique volontariste, avec des participations employeur importantes et des garanties négociées collectivement. D'autres se sont limitées aux obligations minimales ou ont privilégié des dispositifs reposant essentiellement sur l'initiative individuelle des agents.

Ces différences ont produit des situations contrastées, particulièrement visibles en matière de prévoyance.

Lorsqu'un agent connaît un arrêt de travail prolongé, les conséquences financières peuvent être importantes. Le passage à une rémunération statutaire réduite, la diminution éventuelle du régime indemnitaire et la durée des procédures administratives peuvent fragiliser rapidement l'équilibre financier d'un foyer.

Cette réalité est bien connue des gestionnaires RH qui accompagnent des agents placés en congé de longue maladie, en congé de longue durée ou confrontés à une situation d'invalidité.

La réforme vise précisément à réduire ces situations de vulnérabilité.

L'ordonnance du 17 février 2021 a engagé une évolution du rôle des employeurs publics dans le financement de la protection sociale complémentaire. L'accord collectif national du 11 juillet 2023 a ensuite défini une ambition plus importante pour la prévoyance territoriale, avant que la loi du 22 décembre 2025 et les textes réglementaires d'octobre 2026 n'en précisent les conditions de mise en œuvre.

Cette succession de textes traduit un changement de conception.

La protection contre les conséquences financières des risques de santé n'est plus seulement envisagée comme une garantie individuelle à laquelle l'employeur apporte une contribution. Elle devient un élément structurant de la protection sociale organisée au niveau de la collectivité.

Pour les DRH, cette évolution appelle une réflexion sur le niveau de protection effectivement proposé aux agents et sur la place que la prévoyance doit occuper dans la politique sociale de l'employeur.

Santé et prévoyance : deux dispositifs qu'il faut continuer à distinguer

L'une des difficultés rencontrées dans la présentation de la réforme tient à la confusion fréquente entre complémentaire santé et prévoyance.

Les deux dispositifs relèvent de la protection sociale complémentaire, mais ils ne couvrent pas les mêmes risques et ne répondent pas aux mêmes modalités de financement.

La complémentaire santé intervient principalement dans le remboursement des dépenses de soins. Depuis le 1er janvier 2026, les employeurs territoriaux doivent participer à son financement à hauteur d'au moins 15 euros par mois pour les agents remplissant les conditions réglementaires.

Dans le cadre général applicable à la fonction publique territoriale, cette participation ne signifie pas que tous les agents doivent obligatoirement adhérer à un contrat collectif de complémentaire santé.

La prévoyance répond à une autre logique. Elle vise notamment à limiter les pertes de revenus résultant d'une incapacité de travail ou d'une invalidité.

Le nouveau dispositif prévoit la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire, sous réserve des cas de dispense autorisés, avec une participation financière minimale de l'employeur fixée à 50 % de la cotisation correspondant aux garanties réglementaires.

Pour les collectivités, la distinction reste essentielle, tant pour l'information des agents que pour la préparation budgétaire et les décisions relatives aux contrats.

La garantie de prévoyance doit être appréciée à partir des pertes de revenus réellement couvertes

Le renforcement des garanties constitue l'un des principaux apports de la réforme.

Le nouveau socle vise une couverture à hauteur de 90 % de la rémunération nette de référence, dans les situations et selon les modalités prévues par les textes.

Ce niveau de protection représente une avancée importante, mais sa portée doit être expliquée avec précision.

Il ne signifie pas qu'un agent percevra automatiquement une prestation complémentaire équivalente à 90 % de son salaire habituel. Les prestations de prévoyance s'articulent avec les sommes versées au titre du statut et, selon les situations, avec les prestations du régime général de sécurité sociale.

La détermination de la rémunération de référence, la nature du congé, les périodes indemnisées et les conditions contractuelles doivent être prises en considération.

Cette question prend une importance particulière dans la fonction publique territoriale en raison du poids parfois significatif du régime indemnitaire.

Pour certains agents, les primes représentent une part importante de la rémunération mensuelle. Une protection insuffisante de cette composante peut entraîner une perte de revenus sensible, même lorsque le traitement indiciaire continue d'être partiellement maintenu.

Les DRH devront donc examiner les garanties proposées au-delà de leur présentation commerciale.

La qualité d'un contrat s'apprécie notamment à partir de la couverture des situations de maladie prolongée, des conditions d'indemnisation de l'invalidité, des modalités de prise en compte des éléments de rémunération et de la continuité des garanties.

Les situations des fonctionnaires relevant de la CNRACL et celles des agents affiliés au régime général devront également être distinguées, compte tenu des différences existant entre leurs mécanismes de protection.

La réforme poursuit un objectif de sécurisation financière des agents. Sa réussite dépendra de la capacité des contrats à répondre aux situations effectivement rencontrées dans les collectivités.

L'adhésion obligatoire constitue un changement important dans la relation avec les agents

Le passage à un contrat collectif à adhésion obligatoire modifie les habitudes de gestion des collectivités et les choix dont disposaient jusqu'à présent de nombreux agents.

Certains personnels bénéficient déjà d'une couverture individuelle qu'ils ont souscrite depuis plusieurs années. D'autres ont choisi de ne pas adhérer à un dispositif de prévoyance, parfois pour des raisons financières.

La généralisation du contrat collectif vise à élargir la mutualisation des risques et à assurer une protection plus homogène.

Elle ne dispense cependant pas les employeurs de traiter les situations individuelles avec rigueur.

Les cas de dispense doivent être appliqués dans les conditions prévues par les textes. Ils ne constituent pas une possibilité générale de refuser l'adhésion pour des motifs de convenance personnelle.

Les services RH devront donc organiser l'information des agents, l'enregistrement des demandes de dispense et la vérification des justificatifs.

La situation des personnels employés par plusieurs collectivités, des agents à temps non complet, des apprentis ou des agents disposant déjà d'une couverture individuelle devra faire l'objet d'une attention particulière.

Les changements de situation en cours de contrat nécessiteront également des procédures adaptées.

Un agent recruté en cours d'année, un contractuel dont le contrat prend fin ou un personnel qui cesse de remplir les conditions d'une dispense ne doivent pas se retrouver dans une situation incertaine au regard de leur couverture.

Cette dimension administrative ne doit pas être sous-estimée.

La mise en œuvre du nouveau régime ne se limitera pas à transmettre un fichier d'effectifs à un organisme assureur. Elle supposera une gestion régulière des affiliations, des dispenses, des cotisations et des évolutions de situation.

La participation de 50 % modifie les perspectives budgétaires des collectivités

Le changement de mode de financement représente une difficulté majeure pour les employeurs territoriaux.

Le dispositif antérieur reposait sur une participation minimale de 7 euros par mois et par agent éligible en matière de prévoyance.

La réforme prévoit une participation employeur correspondant à au moins 50 % de la cotisation afférente aux garanties minimales.

La différence ne porte donc pas uniquement sur le montant de l'aide. Elle concerne également son mode de calcul.

Le coût pour l'employeur dépendra du tarif du contrat retenu et des conditions de couverture des populations concernées.

Le coût réel dépendra des offres assurantielles, des caractéristiques des effectifs, des garanties retenues et de la situation contractuelle de chaque collectivité.

Il faudra également distinguer la dépense totale de prévoyance du surcoût directement imputable à la réforme.

Les employeurs qui financent déjà une part importante des cotisations ne connaîtront pas nécessairement la même évolution que ceux dont la participation était limitée au minimum réglementaire.

Pour les DRH, la préparation budgétaire doit donc commencer par une connaissance précise de l'existant.

Le nombre d'agents concernés, les niveaux actuels de participation, les contrats en vigueur et les hypothèses de tarification devront être rapprochés pour construire une trajectoire financière crédible.

Cette démarche prendra une importance particulière dans un contexte où les budgets locaux sont déjà soumis à des tensions importantes.

La réforme de la PSC interviendra notamment dans une période marquée par la progression des charges de personnel et par l'augmentation programmée des cotisations patronales à la CNRACL.

La soutenabilité du dispositif devra être appréciée sur plusieurs exercices, et non uniquement au moment de sa mise en place.

Le niveau de participation employeur relève aussi d'un choix de politique sociale

Le seuil réglementaire de 50 % constitue un minimum.

Les collectivités peuvent envisager une prise en charge plus importante, dans les conditions autorisées par les textes et les accords applicables.

Cette possibilité ouvre un débat sur les objectifs poursuivis par la politique sociale de l'employeur.

Une participation plus élevée peut réduire le reste à charge des agents et faciliter leur adhésion au nouveau dispositif.

Elle peut également représenter un effort financier significatif pour la collectivité.

Le choix doit donc être éclairé par une analyse à la fois budgétaire et sociale.

La question est particulièrement sensible pour les agents dont les rémunérations sont modestes. Même lorsqu'une cotisation est financée pour moitié par l'employeur, la part restant à la charge du salarié peut représenter une dépense mensuelle non négligeable.

Les possibilités de modulation doivent être examinées dans le respect du cadre juridique applicable et du principe d'égalité de traitement.

Il serait donc imprudent de considérer que chaque collectivité peut librement définir des règles de participation différenciées.

Pour les DRH, l'enjeu consiste à proposer aux exécutifs plusieurs scénarios financièrement documentés, permettant d'apprécier les conséquences des choix envisagés sur les agents et sur le budget.

La prévoyance devient ainsi un véritable sujet d'arbitrage social.

Le choix de l'organisme assureur conditionnera largement la qualité du dispositif

La généralisation des contrats collectifs impose une attention renforcée aux modalités de sélection des organismes assureurs.

Le prix de la cotisation constituera naturellement un critère important, mais il ne peut pas être le seul.

Les garanties proposées, les exclusions éventuelles, les modalités d'indemnisation, les délais de traitement des dossiers et les conditions d'évolution des cotisations devront être analysés avec précision.

Les collectivités devront notamment examiner les situations les plus complexes, car ce sont souvent elles qui révèlent les limites des contrats.

Un agent placé en congé de longue maladie, un contractuel bénéficiant de prestations du régime général ou un fonctionnaire confronté à une invalidité ne relèvent pas nécessairement des mêmes mécanismes d'indemnisation.

La rédaction du cahier des charges devra tenir compte de cette diversité.

Les conventions de participation proposées par les centres de gestion pourront constituer une solution pertinente pour de nombreuses collectivités, notamment lorsqu'elles permettent de mutualiser les risques et de faciliter l'accès à une offre assurantielle.

Les employeurs qui souhaitent conduire directement leur procédure devront, pour leur part, disposer des compétences nécessaires à l'analyse des offres et à la négociation des conditions contractuelles.

Dans tous les cas, la qualité des données préparatoires sera déterminante.

La connaissance des effectifs, de leur répartition statutaire et des structures de rémunération permettra de mieux apprécier les propositions.

Les informations relatives à la sinistralité devront être utilisées dans le respect des obligations de confidentialité et de protection des données personnelles.

Le choix de l'assureur ne devrait pas être abordé comme une simple procédure d'achat. Il engage durablement la qualité de la protection offerte aux agents.

Les conséquences sur la paie et la gestion administrative seront importantes

La mise en œuvre des contrats collectifs nécessitera une adaptation des procédures de gestion.

Les services RH devront disposer d'informations fiables sur les agents affiliés, les situations de dispense, les dates d'effet des garanties et les modifications intervenant en cours de contrat.

Les services de paie devront intégrer les cotisations et les participations employeur selon les modalités retenues.

Les échanges avec l'organisme assureur devront être organisés de manière à garantir la cohérence des données et la continuité de la couverture.

Les difficultés les plus sensibles pourraient apparaître lors des changements de situation.

Les recrutements, les fins de contrat, les modifications de rémunération, les changements de quotité de travail et les placements en congé pour raison de santé peuvent avoir des conséquences sur les cotisations ou les prestations.

Les régularisations rétroactives méritent également une attention particulière.

Lorsqu'une situation statutaire est modifiée plusieurs mois après sa prise d'effet, les conséquences financières peuvent nécessiter des échanges complexes entre la collectivité et l'assureur.

Il faudra aussi examiner les conditions de couverture des agents déjà en arrêt de travail au moment du changement de contrat.

Ces situations ne peuvent pas être réglées par une simple application mécanique des règles générales d'affiliation.

La continuité des garanties doit être appréciée au regard des textes et des stipulations contractuelles applicables.

Une préparation insuffisante pourrait entraîner des difficultés de paiement ou des interruptions de couverture dont les agents supporteraient directement les conséquences.

La réforme impose donc une coordination étroite entre les gestionnaires RH, les services de paie, les responsables des systèmes d'information et les organismes assureurs.

Les situations statutaires particulières ne doivent pas être négligées

La fonction publique territoriale se caractérise par une grande diversité de statuts et de modes de rémunération.

Cette réalité complique la mise en œuvre d'un régime collectif.

Les agents à temps non complet, les personnels employés par plusieurs collectivités, les contractuels et les apprentis peuvent relever de situations particulières qui nécessitent une lecture attentive des règles applicables.

La situation des assistants familiaux appelle également une vigilance spécifique, compte tenu des caractéristiques de leur rémunération et de leurs conditions d'emploi.

La détermination de la rémunération de référence et les modalités d'indemnisation doivent être examinées en tenant compte de ces particularités.

Il ne serait pas satisfaisant de construire un dispositif uniquement à partir de la situation d'un fonctionnaire titulaire à temps complet.

Les DRH devront s'assurer que les catégories de personnels les plus spécifiques ont bien été prises en compte dans les documents contractuels et dans les procédures de gestion.

Cette exigence est d'autant plus importante que les difficultés de couverture apparaissent souvent lorsque les agents se trouvent déjà dans une situation de fragilité.

La mutualisation collective ne dispense pas d'une expertise individuelle des situations.

Le dialogue social doit intervenir suffisamment tôt

La réforme de la prévoyance touche directement à la protection des revenus et au pouvoir d'achat des agents.

Elle constitue donc un sujet majeur de dialogue social.

Les représentants du personnel devront pouvoir apprécier les garanties proposées, les niveaux de cotisation, les conditions de financement et les conséquences pour les différentes catégories d'agents.

La consultation des instances compétentes devra être organisée conformément aux textes applicables et à la nature des décisions envisagées.

Mais l'intérêt du dialogue social dépasse le respect des procédures.

Les échanges avec les organisations syndicales peuvent permettre d'identifier les difficultés pratiques auxquelles les agents seront confrontés.

Certains disposent déjà d'une couverture individuelle satisfaisante. D'autres connaissent mal les garanties dont ils bénéficient actuellement. D'autres encore peuvent s'inquiéter du montant des cotisations qui seront prélevées sur leur rémunération.

Ces interrogations ne doivent pas être minimisées.

Une adhésion obligatoire peut être juridiquement justifiée et socialement utile tout en suscitant des incompréhensions si ses conséquences financières ne sont pas suffisamment expliquées.

La qualité de l'information sera donc déterminante.

Les agents devront pouvoir comprendre les risques couverts, les conditions d'indemnisation, les cas de dispense et les démarches à effectuer.

Les mécanismes de suivi paritaire prévus par le nouveau cadre devront également être organisés selon les dispositions applicables.

Ils pourront contribuer à suivre l'évolution du dispositif et à identifier les difficultés rencontrées.

Pour les DRH, il est préférable d'engager ces échanges pendant la préparation du projet plutôt que de présenter un dispositif dont les principales caractéristiques seraient déjà arrêtées.

La prévoyance ne doit pas être confondue avec la politique de prévention

La réforme intervient dans un contexte où les collectivités sont confrontées à des enjeux importants en matière d'absentéisme et de maintien dans l'emploi.

Le développement de la prévoyance collective peut conduire à renforcer l'attention portée à la sinistralité et aux situations d'arrêt de travail prolongé.

Cette démarche doit être conduite avec discernement.

La prévoyance a pour objet de protéger financièrement les agents lorsque certains risques se réalisent.

La prévention vise, quant à elle, à réduire les risques professionnels, à améliorer les conditions de travail et à favoriser le maintien dans l'emploi.

Les deux politiques sont complémentaires, mais elles ne répondent pas aux mêmes finalités.

Il serait inapproprié de considérer que l'amélioration des garanties constitue, en elle-même, un facteur d'augmentation des arrêts de travail.

Les absences pour raison de santé résultent de facteurs multiples, parmi lesquels figurent les caractéristiques des métiers, l'état de santé des agents et les conditions d'exercice professionnel.

Les données de sinistralité peuvent contribuer à une meilleure connaissance des situations, à condition d'être exploitées dans un cadre approprié et respectueux de la confidentialité.

La réforme peut ainsi être l'occasion de rapprocher les politiques de prévoyance, de prévention et d'accompagnement des agents en difficulté de santé.

Cette articulation relève pleinement de la stratégie RH.

L'échéance du 1er janvier 2029 ne doit pas conduire à différer les décisions

Les collectivités disposent encore d'un délai pour préparer la généralisation du nouveau dispositif.

Ce délai doit être mis à profit.

Les employeurs qui disposent déjà d'une convention de participation devront examiner les dispositions transitoires applicables, les échéances contractuelles et les conditions de passage au nouveau régime.

Il serait imprudent de considérer qu'un contrat existant doit nécessairement être interrompu immédiatement.

Il serait tout aussi risqué d'attendre sa date d'expiration sans avoir préparé les décisions nécessaires.

Les collectivités devront disposer d'une vision suffisamment précise de leur couverture actuelle, de leurs engagements financiers et des populations concernées.

Elles devront ensuite déterminer les garanties souhaitées, les modalités de consultation et le niveau de participation envisagé.

La préparation devra intégrer les contraintes de la commande publique, les consultations obligatoires, l'adaptation des logiciels de paie et l'information des agents.

Ces opérations nécessitent du temps.

Pour les grandes collectivités, la coordination entre les directions concernées constituera un enjeu important.

Pour les plus petites, le recours aux dispositifs mutualisés pourra faciliter certaines étapes, sans supprimer la nécessité de préparer les conséquences administratives et financières.

L'objectif ne doit pas être simplement de disposer d'un contrat au 1er janvier 2029.

Il doit être de garantir que les agents concernés bénéficieront effectivement, à cette date, d'une couverture conforme et correctement gérée.

La réforme appelle une implication directe des directions générales

La protection sociale complémentaire ne peut plus être considérée comme un dossier exclusivement technique relevant des seuls gestionnaires RH.

Les conséquences budgétaires, les choix contractuels et les engagements pris à l'égard des agents justifient une implication de la direction générale.

La DRH devra être en mesure de présenter les différentes hypothèses de financement, leurs conséquences sur les agents et leur soutenabilité.

La direction financière devra contribuer à l'évaluation des dépenses sur plusieurs exercices.

Les services juridiques et de la commande publique devront sécuriser les procédures de sélection.

Les responsables des systèmes d'information devront anticiper les adaptations nécessaires à la gestion des affiliations et des cotisations.

Cette organisation transversale est indispensable.

La réforme engage des responsabilités qui ne peuvent pas être traitées indépendamment les unes des autres.

Elle peut également conduire les collectivités à réexaminer la cohérence de leur politique sociale.

La participation à la complémentaire santé, le financement de la prévoyance, l'action sociale et les dispositifs d'accompagnement des agents doivent être appréciés dans leur ensemble.

Il ne s'agit pas de fusionner des dispositifs juridiquement distincts, mais de donner davantage de lisibilité aux engagements de l'employeur.

Pour les DRH, cette approche permet de replacer la PSC dans une réflexion plus large sur l'attractivité, la fidélisation et la protection des personnels.

Conclusion : la réforme de la prévoyance constitue désormais un enjeu stratégique de gestion des ressources humaines

La généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire en matière de prévoyance marque une évolution importante de la protection sociale des agents territoriaux.

Elle répond à une difficulté bien identifiée : les pertes de revenus qui peuvent accompagner un arrêt de travail prolongé ou une situation d'invalidité.

La réforme renforce les obligations des employeurs et modifie les conditions de financement des garanties.

Mais ses conséquences ne se limiteront pas à une augmentation de la participation financière des collectivités.

Elle nécessitera une adaptation des procédures administratives, une coordination renforcée entre les services, une préparation budgétaire rigoureuse et un dialogue social approfondi.

Les DRH devront notamment veiller à la qualité des garanties retenues, à la situation des personnels relevant de régimes particuliers et à la continuité de la couverture lors des changements de contrat.

Ils devront également s'assurer que les agents disposent d'une information claire sur les droits qui leur sont ouverts et sur les cotisations qui resteront à leur charge.

La protection sociale complémentaire devient ainsi une composante durable de la politique de ressources humaines territoriale.

Pour les directeurs des ressources humaines, l'enjeu consiste désormais à transformer une obligation réglementaire en un dispositif social cohérent, sécurisé et adapté aux réalités de leur collectivité.

Références juridiques

Ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique.

Accord collectif national du 11 juillet 2023 relatif à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux.

Loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux.

Décret n° 2026-986 du 23 octobre 2026 relatif à la protection sociale complémentaire en matière de prévoyance des agents des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Décret n° 2026-987 du 23 octobre 2026 relatif aux garanties de protection sociale complémentaire en matière de prévoyance des agents publics territoriaux.

Code général de la fonction publique, notamment les dispositions relatives à la protection sociale complémentaire.

Les départs à la retraite reculent, mais les situations professionnelles restent très différentes

À la fin de l'année 2024, la France comptait 17,3 millions de retraités percevant une pension de droit direct d'un régime français. Leur nombre avait augmenté de 0,7 % en un an, soit environ 114 000 personnes supplémentaires.

Dans le même temps, 718 000 personnes avaient liquidé pour la première fois une pension de retraite, un effectif en diminution de 6,7 % par rapport à 2023. Cette évolution s'inscrit notamment dans les effets progressifs de la réforme des retraites de 2023.

L'âge conjoncturel moyen de départ à la retraite atteignait 62 ans et 11 mois en 2024, contre 62 ans et 8 mois l'année précédente. Il s'établissait à 63 ans et 3 mois pour les femmes et à 62 ans et 7 mois pour les hommes.

Depuis 2010, cet âge a progressé de deux ans et cinq mois.

Ces données confirment que les actifs quittent progressivement le marché du travail plus tardivement. Elles ne permettent cependant pas de conclure que tous demeurent effectivement en emploi jusqu'au moment de leur départ.

Cette distinction est essentielle pour les collectivités territoriales.

Dans les services, les situations de fin de carrière sont extrêmement différentes. Certains agents souhaitent poursuivre leur activité au-delà de l'âge auquel ils pourraient partir. D'autres rencontrent des difficultés physiques ou médicales plusieurs années avant l'ouverture de leurs droits à pension.

Entre ces deux situations, les DRH doivent gérer des demandes d'aménagement de poste, des temps partiels, des mobilités, des restrictions d'aptitude ou des périodes prolongées d'absence pour raison de santé.

Le recul de l'âge de départ ne fait pas disparaître ces difficultés. Il peut, au contraire, prolonger la période pendant laquelle elles doivent être prises en charge.

Le niveau moyen des pensions masque des écarts importants entre les parcours

Selon la DREES, la pension mensuelle moyenne de droit direct des retraités résidant en France s'établissait à 1 752 euros bruts en 2024, soit 1 626 euros nets après prélèvements sociaux.

Le pouvoir d'achat de la pension brute moyenne a progressé de 3,8 % en euros constants au cours de l'année, notamment sous l'effet des revalorisations et du ralentissement de l'inflation.

Ces moyennes nationales doivent être utilisées avec prudence.

Elles regroupent des retraités relevant de régimes différents, ayant connu des carrières complètes ou incomplètes, des niveaux de rémunération très variables et des périodes d'interruption d'activité.

Dans la fonction publique territoriale, les règles applicables aux fonctionnaires affiliés à la CNRACL ne sont pas identiques à celles des agents contractuels relevant du régime général et de l'Ircantec.

Cette différence ne relève pas d'une simple question technique. Elle a des conséquences directes sur les modalités de calcul de la pension, la prise en compte de certaines périodes de carrière et les conditions de liquidation.

Lorsqu'un agent envisage un départ, un temps partiel ou une retraite progressive, l'information qui lui est délivrée doit donc être adaptée à sa situation statutaire.

Il serait particulièrement risqué de transposer à un fonctionnaire territorial des règles présentées dans une étude nationale sans vérifier le régime de retraite auquel il appartient.

La fiabilisation des carrières et la qualité de l'information délivrée aux agents constituent, à cet égard, des responsabilités importantes pour les services RH.

Les inégalités de pension entre les femmes et les hommes doivent interroger les politiques de carrière

Les données de la DREES montrent que les écarts de pension entre les femmes et les hommes demeurent élevés.

En 2024, la pension moyenne brute de droit direct des femmes atteignait 1 383 euros par mois, contre 2 186 euros pour les hommes, soit un écart d'environ 37 %.

La prise en compte des pensions de réversion réduit cette différence, sans la faire disparaître.

Ces écarts résultent notamment des différences de rémunération, des interruptions de carrière, des périodes de temps partiel et des durées d'assurance.

La fonction publique territoriale n'échappe pas aux questions soulevées par ces trajectoires professionnelles.

Les filières sociales, médico-sociales et administratives comportent une proportion importante de femmes. Certaines carrières peuvent être marquées par des périodes de travail à temps partiel ou par des interruptions liées aux responsabilités familiales.

Il serait toutefois inexact de considérer que les écarts nationaux de pension mesurés par la DREES correspondent directement à ceux des retraités de la CNRACL.

Ces chiffres doivent plutôt conduire les collectivités à examiner les effets de leurs propres pratiques de gestion.

Une politique d'égalité professionnelle ne peut pas se limiter à l'analyse des écarts de rémunération entre agents en activité. Elle doit aussi tenir compte des conséquences des choix de carrière sur les droits futurs à pension.

La question mérite notamment d'être examinée lors des demandes de temps partiel. Selon la situation de l'agent, les périodes concernées peuvent produire des effets différents sur la durée d'assurance, la durée liquidable et le montant de la pension.

Ces distinctions sont parfois mal connues des agents eux-mêmes.

Les DRH ont donc intérêt à intégrer les conséquences sur la retraite dans l'information délivrée lors des décisions qui modifient durablement le déroulement de carrière.

Les seniors ni en emploi ni à la retraite : une réalité préoccupante

L'un des enseignements les plus importants des travaux statistiques concerne les personnes qui ont quitté l'emploi sans avoir encore liquidé leur pension.

La DREES utilise notamment la catégorie des personnes « ni en emploi, ni à la retraite, ni en préretraite », désignées par l'acronyme NERP.

Cette notion est statistique. Elle ne correspond pas à un statut juridique particulier.

Elle regroupe des situations différentes : personnes au chômage, personnes confrontées à des problèmes de santé, bénéficiaires de prestations sociales ou personnes durablement éloignées de l'emploi.

Les travaux repris dans le rapport évaluent cette population à environ 1,4 million de personnes, selon le champ d'âge et l'année de référence retenus.

Le constat est d'autant plus préoccupant qu'une partie importante de ces personnes ne relève pas du chômage au sens strict.

À 59 ans, moins d'une personne NERP sur cinq est considérée comme chômeuse au sens du Bureau international du travail.

Les autres se trouvent dans différentes situations d'inactivité, parfois sans perspective réaliste de retour à l'emploi.

Les conséquences sur le niveau de vie sont importantes. Les études citées font apparaître un taux de pauvreté monétaire d'environ 32 % parmi les seniors NERP, contre un niveau nettement inférieur chez les personnes du même âge qui occupent un emploi ou perçoivent une retraite.

Le niveau de vie médian de cette population est estimé à 1 270 euros par mois dans les travaux mentionnés.

Ces données ne décrivent pas directement la situation des fonctionnaires territoriaux. Elles montrent néanmoins qu'il existe, pour une partie des actifs, une période particulièrement fragile entre la fin de l'emploi et l'accès à la retraite.

Cette période mérite d'être prise en considération dans les politiques publiques, mais aussi dans les pratiques des employeurs.

Dans la fonction publique territoriale, les difficultés de fin de carrière prennent d'autres formes

Les fonctionnaires territoriaux titulaires bénéficient de garanties statutaires qui les distinguent des salariés du secteur privé.

Les congés pour raison de santé, les possibilités d'aménagement du poste, les procédures de reclassement et les dispositifs de retraite pour invalidité obéissent à des règles spécifiques.

Il serait donc juridiquement incorrect de considérer qu'un fonctionnaire territorial devenu inapte à ses fonctions se retrouve automatiquement dans la même situation qu'un salarié licencié pour inaptitude.

Pour autant, les garanties statutaires ne suppriment pas toutes les difficultés.

Les DRH connaissent les situations dans lesquelles un agent ne peut plus exercer les missions correspondant à son grade ou à son emploi, sans pour autant être reconnu définitivement inapte à toute activité professionnelle.

La recherche d'un poste compatible avec son état de santé peut alors devenir particulièrement complexe.

Dans une petite collectivité, le nombre limité d'emplois disponibles réduit les possibilités de mobilité. Dans une structure plus importante, les postes existent parfois, mais leur adéquation avec les capacités et les compétences de l'agent n'est pas toujours évidente.

Ces situations nécessitent souvent un travail prolongé entre les services RH, les responsables hiérarchiques, les acteurs de la médecine du travail et les instances médicales compétentes.

Elles peuvent également avoir des conséquences financières importantes pour l'agent lorsque sa position administrative évolue.

La difficulté ne réside donc pas uniquement dans le risque d'une sortie définitive de l'emploi. Elle concerne aussi les périodes pendant lesquelles l'agent demeure dans les effectifs sans pouvoir exercer durablement ses fonctions habituelles.

C'est dans ces situations que l'anticipation prend tout son sens.

L'allongement des carrières rend la prévention de l'usure professionnelle indispensable

Les données nationales relatives à l'emploi des seniors montrent que le maintien dans l'activité devient plus difficile avec l'avancée en âge.

En 2024, le taux d'emploi des personnes âgées de 55 à 59 ans atteignait environ 78 %. Celui des 60 à 64 ans s'établissait à 42,4 %.

Cette différence rappelle que le recul de l'âge de départ à la retraite ne garantit pas, à lui seul, la poursuite effective de l'activité professionnelle.

Dans la fonction publique territoriale, cette question doit être examinée à partir des métiers.

Un agent administratif, un agent de voirie, un professionnel de la petite enfance ou un agent intervenant auprès de personnes dépendantes ne sont pas exposés aux mêmes contraintes.

Les conditions de travail, les horaires, les efforts physiques et les possibilités d'aménagement diffèrent sensiblement.

Il ne s'agit pas de considérer qu'un agent devient moins apte à exercer ses missions à partir d'un âge déterminé. Une telle approche serait réductrice et pourrait conduire à des pratiques discriminatoires.

En revanche, certaines expositions professionnelles répétées peuvent produire des effets sur la santé au fil des années.

La prévention de l'usure professionnelle devrait donc être intégrée beaucoup plus tôt dans la gestion des parcours.

Dans certaines collectivités, les difficultés ne sont réellement prises en charge qu'après plusieurs arrêts de travail ou lorsqu'une restriction médicale rend nécessaire un changement d'affectation.

À ce stade, les possibilités de mobilité sont parfois déjà réduites.

La formation, l'évolution des missions, l'adaptation des équipements et l'organisation des parcours professionnels devraient permettre d'agir avant que le maintien sur le poste ne devienne impossible.

Cette démarche suppose de mieux articuler les politiques de prévention, les lignes directrices de gestion, la formation professionnelle et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

La question des fins de carrière ne relève plus seulement du service chargé des retraites. Elle concerne l'ensemble de la politique RH.

La retraite progressive peut faciliter certaines transitions

La retraite progressive constitue l'un des dispositifs susceptibles d'accompagner les dernières années d'activité.

Elle permet, sous certaines conditions, de percevoir une fraction de sa pension tout en poursuivant une activité professionnelle réduite.

Depuis le 1er septembre 2025, l'âge d'accès au dispositif est fixé à 60 ans, sous réserve de remplir les autres conditions réglementaires.

Pour les agents territoriaux, les modalités de mise en œuvre dépendent notamment du statut, du régime de retraite et des règles applicables au temps partiel.

Il convient de rappeler que la retraite progressive ne confère pas un droit général à choisir librement son organisation du travail. Les conditions statutaires et les nécessités du service doivent être prises en considération.

Ce dispositif présente néanmoins un intérêt pour certaines fins de carrière.

Il peut permettre à un agent de réduire progressivement son activité, de préparer son départ et d'organiser la transmission de ses compétences.

Il ne constitue pas pour autant une réponse suffisante à toutes les situations d'usure professionnelle.

Réduire le temps de présence d'un agent ne résout pas nécessairement les difficultés liées à un poste physiquement exigeant ou à des conditions de travail devenues incompatibles avec son état de santé.

La retraite progressive doit donc être envisagée comme un outil parmi d'autres, dans le cadre d'une réflexion plus large sur les conditions de maintien dans l'emploi.

Le cumul emploi-retraite répond à une logique différente

Le cumul emploi-retraite concerne des personnes ayant déjà liquidé leur pension et qui poursuivent ou reprennent une activité professionnelle.

Les données présentées dans le rapport font état d'environ 619 000 personnes en situation de cumul emploi-retraite en 2024.

Les motivations peuvent être diverses : compléter ses revenus, maintenir une activité, transmettre des compétences ou poursuivre un engagement professionnel.

Dans la fonction publique territoriale, les règles applicables nécessitent une analyse attentive, notamment lorsqu'un ancien fonctionnaire affilié à la CNRACL envisage de reprendre une activité auprès d'un employeur public.

Les conséquences sur le versement de la pension et sur l'acquisition éventuelle de nouveaux droits dépendent de la situation de l'intéressé et des dispositions applicables.

Les évolutions prévues à compter de 2027 rendent cette vérification particulièrement importante.

Le cumul emploi-retraite peut présenter un intérêt pour les collectivités qui souhaitent bénéficier ponctuellement de compétences expérimentées.

Il ne doit cependant pas être confondu avec une politique de maintien dans l'emploi des agents en fin de carrière.

Le retour à l'activité après liquidation de la pension ne répond pas aux mêmes besoins que l'accompagnement d'un agent qui doit encore travailler plusieurs années avant de pouvoir partir.

Les petites pensions rappellent l'importance des parcours professionnels

Les données de la DREES montrent que le niveau de vie médian des retraités demeure, dans l'ensemble, relativement proche de celui de la population générale.

En 2023, leur taux de pauvreté s'établissait à 10,1 %, contre 15,4 % pour l'ensemble de la population.

Ces chiffres ne doivent cependant pas masquer les situations individuelles de précarité.

Une pension modeste peut résulter d'une carrière incomplète, de rémunérations faibles ou de périodes d'interruption d'activité.

Le rapport rappelle également l'importance des mécanismes de solidarité, notamment le minimum vieillesse et les dispositifs de majoration de certaines pensions.

Fin 2024, environ 754 000 personnes bénéficiaient du minimum vieillesse.

La réforme de 2023 a par ailleurs conduit à une revalorisation du minimum contributif pour une partie des retraités concernés.

Selon le bilan repris dans le rapport, près de 1,3 million de personnes ont bénéficié d'une augmentation, pour un gain moyen de 52 euros bruts mensuels.

Ces mesures ne doivent pas être présentées comme la garantie que toute personne ayant travaillé dispose automatiquement d'une pension de 1 200 euros.

Les conditions d'attribution sont précises et dépendent notamment des droits acquis et des règles propres aux régimes concernés.

Pour les DRH territoriaux, une distinction doit être rappelée : le minimum contributif du régime général et le minimum garanti applicable à certaines pensions de fonctionnaires ne correspondent pas au même dispositif.

Cette précision est essentielle lorsqu'un agent cherche à estimer le montant de sa future pension.

Une information approximative peut conduire à des décisions de départ fondées sur des hypothèses financières erronées.

Préparer la retraite ne devrait plus être une démarche de dernière année

Dans de nombreuses collectivités, l'accompagnement des départs à la retraite repose encore largement sur la vérification administrative des droits au moment où l'agent annonce son intention de partir.

La constitution du dossier CNRACL, la vérification des services accomplis et le contrôle des éléments de carrière demeurent évidemment indispensables.

Mais les décisions qui influencent le montant de la pension interviennent souvent bien avant cette étape.

Les périodes de temps partiel, certaines interruptions d'activité, les mobilités et les choix de fin de carrière peuvent avoir des conséquences importantes sur les droits futurs.

Les agents ne disposent pas toujours d'une information suffisante pour mesurer ces effets.

La DRH ne se substitue pas à la caisse de retraite dans la détermination officielle du montant de la pension. Elle doit néanmoins veiller à la fiabilité des données de carrière et à l'orientation des agents vers les interlocuteurs compétents.

Il serait utile que les collectivités développent une information plus précoce, notamment à l'occasion des changements importants de situation professionnelle.

La préparation de la retraite devrait ainsi s'inscrire dans une logique de parcours plutôt que dans une procédure administrative concentrée sur les derniers mois d'activité.

Cette évolution permettrait également de mieux anticiper les départs et d'organiser la transmission des compétences.

Les réformes des retraites ont des conséquences directes sur la gestion des effectifs

Le report de l'âge de départ à la retraite modifie les perspectives de renouvellement des effectifs.

Les collectivités doivent adapter leurs prévisions de départ, leurs politiques de recrutement et leurs démarches de gestion des compétences.

Mais ces conséquences ne sont pas uniquement quantitatives.

L'allongement des carrières peut accroître les besoins d'aménagement des postes, de formation, de mobilité et d'accompagnement des situations d'inaptitude.

Il peut également modifier les conditions dans lesquelles les services organisent la transmission des savoir-faire.

Une collectivité qui se contente d'actualiser les dates prévisionnelles de départ à la retraite risque de passer à côté de ces évolutions.

La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences doit désormais intégrer davantage les conditions de soutenabilité des parcours professionnels.

Il ne suffit pas de savoir combien d'agents partiront dans les cinq prochaines années. Il faut également s'interroger sur les métiers concernés, les contraintes auxquelles les agents sont exposés et les possibilités d'évolution qui leur seront offertes avant leur départ.

Cette réflexion mérite d'être conduite avec les responsables opérationnels, les acteurs de la prévention et les représentants du personnel.

Le dialogue social peut contribuer à identifier les difficultés et à construire des réponses adaptées, notamment dans les métiers où l'usure professionnelle constitue un enjeu récurrent.

Une responsabilité nouvelle pour les DRH territoriaux

Les données de la DREES ne constituent pas une photographie spécifique de la fonction publique territoriale.

Elles ne permettent pas d'affirmer que les fonctionnaires territoriaux connaissent les mêmes situations de précarité, dans les mêmes proportions, que l'ensemble des seniors observés au niveau national.

Elles éclairent néanmoins une difficulté que les employeurs publics doivent désormais intégrer à leurs politiques de ressources humaines.

L'allongement de la durée des carrières n'a de sens que si les conditions de travail permettent effectivement aux agents de poursuivre leur activité.

Cela suppose de mieux anticiper les situations d'usure, de développer les possibilités d'évolution professionnelle et d'accompagner les transitions vers la retraite.

La retraite progressive peut apporter une réponse dans certaines situations. Les dispositifs de reclassement et de maintien dans l'emploi en apportent d'autres. La formation, la prévention et l'organisation du travail demeurent cependant les leviers les plus structurants.

Ces questions ne peuvent plus être traitées séparément.

Elles doivent trouver leur place dans une politique RH cohérente, associant gestion des carrières, prévention des risques professionnels, dialogue social et préparation des départs.

Conclusion : permettre aux agents de terminer leur carrière dans de bonnes conditions

Les débats sur les retraites se concentrent naturellement sur l'âge légal, la durée d'assurance et l'équilibre financier des régimes.

Pour les DRH territoriaux, une autre question devient tout aussi importante : que se passe-t-il concrètement dans les services lorsque les agents doivent travailler plus longtemps ?

Les données de la DREES rappellent qu'une partie des actifs quitte l'emploi avant d'accéder à la retraite et que cette période peut s'accompagner de difficultés économiques importantes.

Les agents territoriaux bénéficient de garanties statutaires spécifiques, mais celles-ci ne dispensent pas les collectivités d'anticiper les conséquences de l'allongement des carrières.

La prévention de l'usure professionnelle, l'adaptation des postes, la mobilité et la préparation des départs doivent désormais être envisagées comme les différentes composantes d'une même politique.

Les collectivités ont tout intérêt à agir suffisamment tôt, avant que les difficultés de santé ou d'aptitude ne réduisent les possibilités d'accompagnement.

C'est probablement sur ce point que les politiques RH territoriales devront le plus évoluer au cours des prochaines années.

Sources et portée de l'analyse

Source principale : DREES, Les retraités et les retraites, édition 2026. Les données statistiques citées concernent différentes années de référence et portent sur l'ensemble de la population étudiée, et non exclusivement sur les agents de la fonction publique territoriale. Les dispositifs statutaires évoqués doivent être appréciés selon la situation individuelle et les textes en vigueur à la date de la décision.

1. La réforme des attachés territoriaux en vidéo

Dans ce nouveau Short YouTube, Pascal NAUD Président de NAUDRH.COM revient sur l'avis unanimement défavorable rendu sur le projet de réforme du cadre d'emplois des attachés territoriaux.

Si la vidéo ne s'affiche pas dans votre navigateur, visionnez-la directement sur YouTube.

2. Ce qui s'est passé au CSFPT le 21 octobre 2026

Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale a examiné un projet de décret modifiant le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987 portant statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux.

Le texte vise à fluidifier les déroulements de carrière, notamment en faisant évoluer les règles relatives à l'accès au grade d'attaché hors classe.

Cependant, le projet conserve un encadrement spécifique à la fonction publique territoriale. Cette orientation a suscité une opposition des représentants siégeant au CSFPT.

Ce vote témoigne des difficultés rencontrées pour parvenir à un équilibre entre les objectifs gouvernementaux et les attentes des représentants des employeurs territoriaux et des organisations syndicales.

3. Pourquoi la réforme suscite-t-elle des oppositions ?

Le principal sujet de désaccord concerne les conditions d'accès au grade d'attaché hors classe.

La réforme des attachés d'administration de l'État, intervenue en mai 2026, a notamment assoupli les conditions d'accès à leur grade de hors classe.

Pour la fonction publique territoriale, le projet soumis au CSFPT prévoit une adaptation de cette évolution, en maintenant des conditions spécifiques liées aux responsabilités exercées.

L'accès au grade d'attaché hors classe est historiquement lié, dans la FPT, à l'exercice de fonctions ou à l'occupation d'emplois correspondant à un niveau élevé de responsabilité.

Ce mécanisme peut limiter les perspectives de carrière d'attachés principaux qui disposent d'une expérience professionnelle importante, mais ne remplissent pas les conditions fonctionnelles requises.

Les règles encadrant le nombre d'attachés hors classe constituent également un sujet de discussion.

Les organisations syndicales demandent un assouplissement plus important du dispositif et contestent le maintien de restrictions qu'elles considèrent comme défavorables aux attachés territoriaux par rapport aux attachés de l'État.

4. Un avis défavorable ne signifie pas l'abandon de la réforme

Il importe de distinguer clairement la phase de consultation du CSFPT de l'adoption d'un texte réglementaire.

L'avis rendu par le Conseil supérieur est un avis consultatif. Son caractère unanimement défavorable ne constitue pas, à lui seul, une décision d'abandon du projet.

Le texte doit être soumis à un nouvel examen selon la procédure applicable. Le Gouvernement pourra ensuite déterminer les suites qu'il souhaite lui donner, dans le respect des procédures requises.

Il serait donc prématuré d'appliquer les dispositions annoncées ou de considérer qu'elles seront nécessairement publiées dans leur rédaction actuelle.

5. Ce que les DRH territoriaux doivent anticiper

Les services RH peuvent dès à présent recenser les attachés principaux susceptibles d'être concernés par une évolution des conditions d'accès au grade d'attaché hors classe.

Une attention particulière peut être portée aux agents dont les responsabilités sont élevées mais dont le parcours ne satisfait pas actuellement certaines conditions réglementaires.

Les tableaux d'avancement et les décisions de nomination doivent rester fondés sur le droit en vigueur à leur date d'établissement.

Les collectivités devront attendre la publication éventuelle d'un décret et vérifier ses dispositions d'entrée en vigueur et de transition avant de modifier leurs pratiques.

Une évolution des conditions d'avancement pourrait nécessiter de réexaminer les lignes directrices de gestion relatives à la promotion et à la valorisation des parcours.

Cette révision éventuelle devra être conduite dans le respect des procédures réglementaires applicables aux LDG.

Il est important de distinguer les perspectives ouvertes par un projet de réforme des droits effectivement reconnus aux fonctionnaires.

Une communication trop anticipée pourrait susciter des attentes que le texte finalement publié ne permettrait pas de satisfaire.

Les ressources proposées constituent des prolongements documentaires. Elles doivent être lues en tenant compte de leur date de publication et des évolutions réglementaires intervenues depuis.

Conclusion : une réforme à suivre de près

L'avis unanimement défavorable rendu le 21 octobre 2026 marque une étape importante dans la discussion sur l'avenir du cadre d'emplois des attachés territoriaux.

Au-delà du débat sur les conditions d'accès à la hors classe, cette réforme interroge plus largement la reconnaissance des parcours professionnels et l'attractivité des carrières dans la fonction publique territoriale.

Pour les DRH territoriaux, la priorité consiste désormais à suivre les prochaines étapes du processus réglementaire, sans confondre les dispositions envisagées avec celles effectivement applicables.

Les chiffres clés de la séance

1. Attachés territoriaux : un projet de réforme rejeté à l'unanimité

Le premier texte examiné concerne la modification du statut particulier du cadre d'emplois des attachés territoriaux, régi par le décret n° 87-1099 du 30 décembre 1987.

Le Gouvernement souhaite adapter à la fonction publique territoriale la réforme engagée pour les attachés d'administration de l'État par le décret n° 2026-388 du 19 mai 2026, dont l'entrée en vigueur est prévue au 1er janvier 2027.

L'objectif affiché consiste à fluidifier les déroulements de carrière, tout en tenant compte des spécificités du cadre d'emplois territorial.

L'une des principales modifications annoncées figure à l'article 8 du projet de décret.

Celui-ci prévoit l'abrogation de l'article 21-1 du décret du 30 décembre 1987 et, par conséquent, la suppression du taux de contingentement qui limite les nominations au grade d'attaché hors classe.

Il s'agit d'une évolution potentiellement importante pour la gestion des carrières des cadres territoriaux de catégorie A.

Toutefois, la suppression de ce contingentement ne doit pas être assimilée à un accès automatique à la hors classe. Les autres conditions statutaires et les règles de nomination doivent être examinées dans leur rédaction applicable.

- Continuer d'appliquer les règles statutaires actuellement en vigueur.

- Identifier les agents susceptibles d'être concernés par la réforme envisagée.

- Ne pas modifier prématurément les procédures de promotion.

- Suivre la nouvelle consultation et l'éventuelle publication du décret.

- Évaluer, si le texte aboutit, ses effets sur les perspectives de carrière et les politiques locales d'avancement.

Le point essentiel : l'avis défavorable du CSFPT ne vaut pas abandon définitif du projet. En revanche, les modifications annoncées ne sont pas applicables du seul fait de leur présentation devant cette instance.

2. CNFPT : le financement de la formation territoriale au cœur des tensions

Le CSFPT a adopté à l'unanimité un vœu demandant au Gouvernement de renoncer au plafonnement des recettes du Centre national de la fonction publique territoriale.

Le projet de loi de finances pour 2027 prévoit, selon le communiqué, un plafonnement des recettes du CNFPT à 430 millions d'euros.

Cette mesure entraînerait un prélèvement de 15 millions d'euros sur les ressources issues des cotisations versées par les collectivités territoriales, représentant 0,9 % de leur masse salariale.

Le Conseil supérieur souligne que les collectivités doivent simultanément faire face à plusieurs transformations majeures :

- Le déploiement de l'intelligence artificielle et l'évolution des compétences numériques.

- Les transformations liées à la transition écologique.

- L'adaptation des métiers et des organisations territoriales.

- Les besoins croissants de formation dans la police municipale.

- Le renforcement des compétences nécessaires à la qualité du service public local.

La formation apparaît ainsi non comme une dépense secondaire, mais comme un instrument indispensable de transformation des administrations territoriales.

Une diminution effective des ressources du CNFPT pourrait conduire, selon les arbitrages retenus, à des tensions sur les capacités de formation, les calendriers de programmation ou la prise en charge de certains besoins.

À ce stade, ces conséquences demeurent des risques à anticiper et non des restrictions déjà décidées pour chaque collectivité.

3. SDIS : deux dispositions du projet de loi de modernisation de la sécurité civile contestées

Le CSFPT a également examiné deux articles du projet de loi de modernisation de la sécurité civile.

Le dispositif proposé concerne le recrutement, par un service départemental ou territorial d'incendie et de secours, d'un ancien militaire d'active issu d'une unité militaire investie d'une mission permanente de sécurité civile.

Lorsqu'un tel recrutement intervient dans les quatre années suivant le recrutement initial en qualité de militaire, une indemnité serait due à l'unité militaire concernée.

L'objectif consiste à limiter les conséquences financières et organisationnelles de départs rapides après les investissements consentis en matière de formation.

Résultat de la consultation : avis défavorable, avec 8 votes défavorables chez les employeurs et, du côté syndical, 18 votes défavorables, un favorable et une abstention.

Le projet prévoit que le ministre de l'Intérieur pourrait, sous certaines conditions, procéder seul à la nomination d'un directeur départemental ou directeur départemental adjoint.

Cette faculté serait envisagée lorsque l'absence de nomination compromet gravement le fonctionnement opérationnel du service et après une mise en demeure restée sans effet.

Cette disposition touche directement à l'équilibre entre les prérogatives de l'État et celles des autorités locales compétentes.

Pour les SDIS : ces propositions justifient un suivi attentif du processus législatif, notamment en matière de recrutement, de mobilité, de financement et de gouvernance des emplois de direction.

4. Mayotte : un rapport adopté à l'unanimité

Le CSFPT a adopté à l'unanimité un rapport intitulé :

« MAYOTTE : de l'oubli à l'urgence. Les agents territoriaux au cœur d'un service public à l'épreuve d'une lutte pour la survie »

Ce rapport met à l'ordre du jour la situation particulière des agents territoriaux de Mayotte et les difficultés auxquelles le service public local est confronté.

Le communiqué précise que ce rapport fait l'objet d'une communication distincte. Son contenu détaillé ne peut donc pas être déduit du seul document analysé ici.

5. Ce que les employeurs territoriaux doivent concrètement anticiper

Pour les services RH, le principal enjeu consiste à transformer les informations issues du CSFPT en actions de veille, d'anticipation et de sécurisation juridique.

6. Avis du CSFPT et réforme statutaire : trois distinctions indispensables

Cette vigilance est particulièrement importante pour les perspectives de promotion au grade d'attaché hors classe. Une erreur d'anticipation pourrait fragiliser une décision de gestion de carrière.

7. L'analyse de NAUDRH.COM

La séance du 21 octobre 2026 met en évidence une difficulté récurrente de la gestion des ressources humaines territoriales : les employeurs doivent préparer des transformations statutaires et organisationnelles sans toujours disposer d'une visibilité suffisante sur leur calendrier ou leur traduction juridique définitive.

La réforme des attachés territoriaux en fournit une illustration particulièrement significative. La volonté de fluidifier les carrières se heurte à une opposition unanime des représentants des employeurs et des organisations syndicales.

Pour autant, cette opposition ne doit conduire ni à considérer le projet comme définitivement abandonné, ni à appliquer par anticipation les dispositions envisagées.

Sur le financement du CNFPT, une autre interrogation apparaît : comment accompagner les transformations des métiers territoriaux, notamment liées à l'intelligence artificielle et aux nouvelles compétences attendues, si les moyens consacrés à la formation sont limités ?

Pour les DRH et DGS, la priorité reste la même : anticiper les évolutions, mais ne décider qu'à partir d'un cadre juridique vérifié.

VEILLE JURIDIQUE STATUTAIRE ANALYTIQUE RH FPT 24/7

Une réforme annoncée n'est pas nécessairement une réforme applicable.

Un communiqué permet d'identifier une évolution. Il ne suffit pas toujours à déterminer les règles juridiquement applicables à une décision RH.

Avec la veille juridique statutaire analytique RH FPT 24/7 de NAUDRH.COM, les employeurs territoriaux disposent d'un suivi des textes, des jurisprudences et des actualités statutaires, accompagné d'analyses orientées vers leurs conséquences opérationnelles.

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Pour les DRH, gestionnaires RH, DGS et décideurs territoriaux.

Et dans votre collectivité ?

La suppression envisagée du contingentement de l'accès à la hors classe répond-elle aux difficultés que vous rencontrez dans la gestion des carrières des attachés territoriaux ?

Et comment votre collectivité anticipe-t-elle l'augmentation des besoins de formation dans un contexte de contraintes budgétaires ?

Vos retours d'expérience peuvent contribuer à enrichir la réflexion des professionnels RH territoriaux.

01 / Comprendre l'enjeu

Le vieillissement des agents territoriaux : un risque pour la continuité du service public

Le vieillissement des effectifs constitue désormais un enjeu structurant pour les collectivités.

Ses conséquences dépassent les questions de retraite. Elles touchent l'organisation des services, la prévention des risques professionnels, le recrutement et la conservation des compétences.

Lorsqu'une collectivité ne prépare pas suffisamment ses évolutions démographiques, trois risques peuvent se cumuler.

02 / Identifier les vulnérabilités

Tous les métiers territoriaux ne présentent pas les mêmes risques

L'âge moyen d'un service ne suffit pas à mesurer son niveau de vulnérabilité.

L'analyse doit également intégrer les contraintes physiques, la disponibilité des compétences, les conditions de recrutement et l'organisation du travail.

Cette analyse doit être adaptée à la réalité de chaque collectivité. Un métier considéré comme sensible dans un établissement ne présente pas nécessairement le même niveau de risque ailleurs.

03 / Agir avant la rupture

L'usure professionnelle : prévenir avant de devoir reclasser

L'inaptitude professionnelle ne doit pas être abordée uniquement au moment où elle est médicalement constatée.

Les conditions de travail peuvent contribuer à la dégradation des capacités professionnelles au fil du temps.

Le dossier stratégique distingue trois familles de contraintes susceptibles de se cumuler :

Ces facteurs ne conduisent pas mécaniquement à une inaptitude. Ils constituent néanmoins des éléments à examiner dans une démarche de prévention.

04 / Évaluer les conséquences

Pourquoi le coût de l'inaction peut dépasser celui de la prévention

Les collectivités évaluent souvent les coûts directs d'un équipement ergonomique, d'une action de formation ou de l'aménagement d'un poste.

Elles disposent parfois d'une vision moins complète des coûts associés aux situations non anticipées.

Une approche pluriannuelle de la prévention permet de rapprocher ces coûts des investissements nécessaires à l'adaptation des postes et à la transmission des compétences.

05 / Accompagner les secondes carrières

Maintien dans l'emploi, temps partiel thérapeutique, retraite progressive et reclassement

Une politique RH adaptée au vieillissement des effectifs doit permettre de diversifier les parcours professionnels.

Plusieurs dispositifs peuvent être mobilisés selon les situations, sous réserve des conditions statutaires applicables.

La DRH doit vérifier, pour chaque situation, le statut de l'agent, les conditions d'accès, la procédure applicable et les incidences financières.

06 / Préserver les savoir-faire

Organiser la transmission des compétences avant les départs

Recruter un nouvel agent ne signifie pas nécessairement reconstituer immédiatement les compétences détenues par son prédécesseur.

Certaines connaissances sont formalisées dans des procédures. D'autres résultent de plusieurs années d'expérience, de relations professionnelles et de situations de terrain.

La transmission doit donc être organisée en amont des départs prévisibles.

07 / Décider et agir

Cinq priorités pour inscrire la démographie dans la stratégie RH territoriale

Cette démarche suppose une coopération entre la direction générale, la DRH, les directions opérationnelles, l'encadrement et les acteurs de prévention.

08 / De l'information à la décision

La veille juridique vous permet d'anticiper. Le niveau 2 vous aide à sécuriser les dossiers sensibles.

Anticiper le vieillissement des effectifs implique de prendre des décisions qui mobilisent plusieurs domaines du droit de la fonction publique.

Retraite progressive, temps partiel thérapeutique, inaptitude, reclassement et mobilité professionnelle obéissent à des conditions particulières.

Les connaître est indispensable. Savoir les appliquer à une situation individuelle est parfois plus délicat.

01. Le gel du point d'indice fragilise la lisibilité des carrières

La rémunération constitue le premier point de cristallisation des critiques syndicales. Les analyses consacrées au budget 2027 évoquent la poursuite du gel de la valeur du point d'indice, dans un contexte où les revalorisations générales intervenues depuis plusieurs années n'ont pas compensé l'évolution des prix.

Les organisations syndicales mettent en avant un écart particulièrement important entre l'inflation cumulée depuis 2017 et la progression de la valeur du point. Leurs estimations font état d'une hausse des prix supérieure à 24 % sur la période étudiée, alors que le point d'indice n'aurait progressé que d'environ 5 %. Ces chiffres doivent être appréciés au regard des périodes de référence retenues et ne sauraient être assimilés, sans précaution, à la perte de pouvoir d'achat effectivement subie par chaque fonctionnaire. La rémunération individuelle dépend aussi de l'avancement, des promotions, du régime indemnitaire et des mesures catégorielles.

Cette réserve méthodologique ne retire rien à la difficulté de fond. Une progression indiciaire qui demeure durablement inférieure à l'inflation réduit la portée des mécanismes habituels de carrière. L'agent peut bénéficier d'un avancement régulier sans constater d'amélioration significative de sa situation financière. La progression statutaire reste juridiquement effective, mais son intérêt économique devient moins évident.

Cette situation est particulièrement délicate pour les employeurs territoriaux. Les collectivités ne fixent ni la valeur du point d'indice ni les grilles nationales des cadres d'emplois. Elles peuvent agir sur certains éléments indemnitaires, dans les limites de leurs compétences et des textes applicables, mais elles ne disposent pas d'une liberté générale leur permettant de corriger les insuffisances de la rémunération indiciaire.

Il en résulte un décalage que les DRH connaissent bien. Les agents s'adressent naturellement à leur employeur pour obtenir des explications sur leur rémunération. Pourtant, une part essentielle de celle-ci relève de décisions nationales. Cette situation complique le dialogue social local, surtout lorsque les collectivités doivent simultanément maîtriser leurs dépenses de personnel et préserver l'attractivité de métiers déjà soumis à des tensions de recrutement.

02. La proximité croissante des premiers échelons avec le SMIC pose un problème de cohérence statutaire

Le tassement des grilles indiciaires constitue probablement l'une des manifestations les plus concrètes de cette difficulté. À mesure que le SMIC progresse, certains traitements indiciaires des premiers échelons deviennent inférieurs au minimum légal de rémunération. L'employeur public doit alors garantir ce minimum, notamment par le mécanisme de l'indemnité différentielle prévu par le décret du 2 août 1991, lorsque ses conditions d'application sont réunies.

Les analyses syndicales du budget 2027 évoquent un nombre particulièrement élevé d'agents concernés. Le chiffre de 862 000 fonctionnaires et agents publics est notamment avancé dans le document de référence. Il s'agit toutefois d'une estimation issue des sources mobilisées par les organisations syndicales, qui appelle une confirmation statistique indépendante.

Pour les services RH, le problème dépasse largement le nombre de bénéficiaires. Il concerne la cohérence des écarts de rémunération entre les échelons, les grades et les catégories hiérarchiques.

Lorsqu'un agent ayant plusieurs années d'ancienneté perçoit une rémunération très proche de celle d'un nouvel entrant, la progression de carrière devient difficile à valoriser. Lorsqu'un agent de catégorie B en début de parcours se trouve rémunéré à un niveau voisin de celui d'un agent de catégorie C expérimenté, la différenciation indiciaire peut paraître insuffisante au regard des qualifications ou des responsabilités exercées.

Il ne faut pas en conclure que les avancements seraient devenus inutiles. Ils continuent de produire des effets statutaires et peuvent avoir des conséquences sur la carrière et les droits à pension. Mais leur portée financière immédiate peut être fortement atténuée.

Cette situation soulève une question essentielle pour les politiques de ressources humaines. Comment encourager la préparation d'un concours, l'accès à un grade supérieur ou la prise de responsabilités supplémentaires lorsque les perspectives de rémunération apparaissent peu différenciées ?

La difficulté ne concerne pas uniquement les agents. Elle touche aussi les employeurs, qui doivent construire des parcours professionnels suffisamment attractifs pour conserver leurs compétences.

Une revalorisation ciblée de l'indice minimum peut apporter une réponse partielle. Le document de référence mentionne d'ailleurs une proposition gouvernementale destinée à réduire le recours à l'indemnité différentielle en attribuant des points d'indice supplémentaires aux premiers niveaux de traitement. Une telle mesure présente un intérêt puisqu'elle agit sur le traitement indiciaire lui-même. Elle ne résout cependant pas nécessairement la compression des grilles si les échelons immédiatement supérieurs ne sont pas également revalorisés.

Les syndicats privilégient, pour cette raison, une revalorisation plus générale du point d'indice et une réflexion d'ensemble sur les carrières. Pour les DRH territoriaux, le sujet mérite d'être suivi avec attention, car toute modification des premiers échelons peut avoir des conséquences sur les équilibres de rémunération au sein des collectivités.

03. Le recours croissant aux contractuels révèle les limites du modèle actuel de recrutement

La progression de l'emploi contractuel constitue le deuxième grand sujet de préoccupation exprimé par les organisations syndicales. Selon les données reprises dans le document analysé, les contractuels représentent désormais une part proche du quart des effectifs de la fonction publique.

Les syndicats considèrent que cette évolution contribue à affaiblir le modèle de la fonction publique de carrière. Leur inquiétude porte notamment sur le recul relatif du recrutement par concours et sur le risque de voir les garanties collectives progressivement remplacées par des relations d'emploi davantage individualisées.

Cette analyse appelle plusieurs nuances.

Le principe selon lequel les emplois civils permanents des administrations sont occupés par des fonctionnaires demeure inscrit dans le Code général de la fonction publique, sous réserve des dérogations prévues par la loi. Le recrutement d'agents contractuels, lorsqu'il intervient dans les conditions légalement autorisées, ne constitue donc pas une remise en cause du statut.

Les DRH territoriaux savent par ailleurs que le recours aux contractuels répond souvent à des nécessités très concrètes. Dans certaines filières, les recrutements statutaires ne permettent plus de couvrir les besoins. Les difficultés concernent notamment des métiers techniques, numériques, médico-sociaux ou des fonctions d'encadrement pour lesquelles les collectivités doivent parfois rechercher des compétences rares.

Il serait peu réaliste de considérer que ces besoins pourraient être satisfaits par le seul rappel du principe du recrutement statutaire.

Mais l'augmentation du nombre de contractuels transforme incontestablement les pratiques de gestion. Elle conduit à faire coexister, au sein d'un même service, des agents relevant de régimes juridiques différents, parfois recrutés pour exercer des fonctions comparables avec des modalités de rémunération distinctes.

Cette coexistence exige une vigilance particulière. Les conditions de fixation des rémunérations, les renouvellements de contrats, les perspectives d'évolution professionnelle et la prévention des différences de traitement insuffisamment justifiées deviennent des enjeux majeurs de sécurisation RH.

Le développement de l'emploi contractuel ne doit pas non plus masquer les causes structurelles des difficultés de recrutement. Une collectivité qui peine durablement à attirer des fonctionnaires sur certains emplois doit s'interroger sur ses rémunérations, ses conditions de travail, ses possibilités de mobilité et son positionnement sur le marché de l'emploi.

La contractualisation peut constituer une réponse pertinente à un besoin identifié. Elle ne saurait, à elle seule, tenir lieu de politique d'attractivité.

04. Les arbitrages sur les effectifs doivent être appréciés au regard des missions réellement exercées

Le projet de budget 2027 suscite également des critiques concernant l'évolution des effectifs de l'État. Le document de référence évoque une réduction nette prévisionnelle de 1 076 emplois à temps plein dans les services de l'État et ses opérateurs, avec des évolutions très différentes selon les ministères.

Les organisations syndicales dénoncent notamment des suppressions dans l'enseignement et certaines administrations économiques et financières, tandis que des créations d'emplois seraient prévues dans les secteurs de la sécurité, de la justice et de la défense.

Ces chiffres, issus des documents et analyses cités dans le dossier initial, doivent être rapprochés des documents budgétaires officiels et de leur périmètre exact avant d'être considérés comme définitivement établis.

Il importe surtout de rappeler qu'ils concernent principalement la fonction publique de l'État. Ils ne correspondent pas à des suppressions d'emplois décidées dans les collectivités territoriales.

Pour autant, les DRH territoriaux ne peuvent rester indifférents à ces orientations. Les évolutions des moyens des services de l'État peuvent affecter les relations institutionnelles, les capacités d'accompagnement ou les conditions d'exercice de certaines politiques publiques locales.

Les collectivités connaissent, de leur côté, leurs propres contraintes. La progression de certaines dépenses obligatoires, les difficultés financières et la nécessité de préserver les capacités d'investissement peuvent conduire les exécutifs locaux à réexaminer les organisations et les effectifs.

Dans ce contexte, la question ne devrait pas être abordée à partir du seul nombre de postes supprimés ou créés.

Un emploi vacant dans un service administratif dont les missions ont été réorganisées ne présente pas les mêmes enjeux qu'un poste non remplacé dans un établissement accueillant des personnes vulnérables ou dans un service technique confronté à des obligations permanentes de sécurité.

Les conséquences d'une réduction d'effectifs dépendent de la nature des missions, des compétences disponibles, des possibilités de mutualisation et des conditions réelles de travail.

La maîtrise de la masse salariale doit donc être appréciée dans une perspective suffisamment large. Une économie immédiate peut entraîner, à moyen terme, des coûts de remplacement, une augmentation des heures supplémentaires, un recours accru aux prestations extérieures ou une dégradation des conditions de travail.

Le rôle du DRH consiste précisément à éclairer ces arbitrages. Il ne s'agit pas de contester par principe toute évolution des effectifs, mais d'en mesurer les conséquences professionnelles et organisationnelles avant la décision.

05. Les évolutions de la protection sociale renforcent le sentiment de fragilisation des garanties collectives

La réduction de la rémunération pendant les congés de maladie ordinaire constitue un autre motif important de contestation.

Depuis le 1er mars 2025, les fonctionnaires placés en congé de maladie ordinaire sont soumis, pendant les trois premiers mois, à une rémunération du traitement indiciaire ramenée à 90 %, dans les conditions prévues par les textes applicables.

Cette disposition est entrée en vigueur. Elle doit être distinguée des propositions ou hypothèses de réforme qui pourraient accompagner les débats budgétaires ultérieurs.

Pour les DRH territoriaux, son application nécessite une attention particulière aux différentes composantes de la rémunération. Le traitement indiciaire, les primes, la nouvelle bonification indiciaire et les autres éléments de rémunération ne relèvent pas nécessairement des mêmes règles. Les dispositions réglementaires et les délibérations indemnitaires doivent être examinées séparément.

Les organisations syndicales considèrent que cette réduction fait supporter aux agents malades une partie de l'effort budgétaire. Elles soulignent également les conséquences possibles sur des personnels dont la situation financière est déjà fragilisée.

Le débat ne peut cependant être limité à l'opposition entre économie budgétaire et maintien de la rémunération.

Pour les employeurs territoriaux, il pose aussi la question de la prévention de l'absentéisme et du maintien dans l'emploi. Les collectivités ne peuvent durablement traiter les absences pour raison de santé comme une simple donnée comptable.

La connaissance des métiers exposés, la prévention des troubles musculo-squelettiques, la prise en compte des risques psychosociaux et l'accompagnement des agents après une longue absence constituent des leviers importants de politique RH.

La réforme de la protection sociale complémentaire doit également être intégrée à cette réflexion. Les obligations de participation financière des employeurs territoriaux en matière de prévoyance et de santé ont progressivement renforcé la place de ces garanties dans la politique sociale des collectivités.

Il faut toutefois distinguer les obligations de participation déjà applicables des évolutions conventionnelles ou législatives concernant les contrats collectifs, leurs garanties et les modalités d'adhésion.

Pour les DRH, la protection sociale complémentaire n'est plus seulement une question d'action sociale. Elle participe de la rémunération globale et de l'attractivité de l'employeur.

Elle ne peut évidemment pas compenser l'ensemble des effets d'une stagnation indiciaire. Mais elle constitue un élément important de sécurisation des parcours professionnels, notamment lorsque les agents sont confrontés à des situations de maladie prolongée ou d'incapacité.

06. L'absence de reconduction de la GIPA souligne les difficultés des fins de carrière

Les organisations syndicales critiquent également la non-reconduction de la garantie individuelle du pouvoir d'achat.

Ce mécanisme avait pour objet de compenser, sous certaines conditions, un décalage entre l'évolution du traitement indiciaire brut d'un agent et celle de l'inflation sur une période de référence.

Il convient de rappeler que la GIPA ne constitue pas un complément de rémunération automatiquement dû chaque année. Son versement dépend des dispositions réglementaires applicables à la période concernée. Une absence de reconduction ne doit donc pas être présentée, sans texte exprès, comme une suppression définitive du dispositif.

Pour les agents ayant atteint le dernier échelon de leur grade, la question demeure néanmoins sensible.

Ces fonctionnaires ne bénéficient plus de progression indiciaire liée à l'avancement d'échelon. Lorsque la valeur du point reste inchangée, leur traitement peut stagner durablement, sauf évolution de leur situation statutaire ou mesure de revalorisation.

Les collectivités disposent de possibilités limitées pour répondre à cette difficulté.

La promotion, la mobilité et certaines mesures indemnitaires peuvent contribuer à valoriser les parcours, mais elles obéissent à des conditions juridiques et budgétaires précises.

Cette situation concerne souvent des agents expérimentés dont les compétences sont indispensables au fonctionnement des services.

Elle mérite donc d'être prise en compte dans les politiques de fidélisation, sans créer d'attentes que l'employeur ne pourrait légalement satisfaire.

07. Le dialogue social territorial se trouve exposé à des décisions prises au niveau national

Les mobilisations syndicales évoquées dans le document de référence traduisent une inquiétude qui dépasse les seuls débats parlementaires.

Le gel du point d'indice, les perspectives d'évolution des grilles, les suppressions d'emplois et les modifications des garanties sociales alimentent des revendications dont une grande partie relève de la compétence de l'État.

Les conséquences se font pourtant sentir au sein des collectivités.

Les organisations syndicales locales peuvent légitimement interpeller l'employeur territorial sur la situation financière des agents, les conditions de travail ou les perspectives professionnelles. Mais toutes les réponses ne relèvent pas de la compétence de l'autorité territoriale.

Cette distinction est essentielle à la qualité du dialogue social.

Une collectivité ne peut décider seule d'une revalorisation générale du point d'indice. Elle peut, en revanche, agir dans le cadre de ses compétences sur certains éléments indemnitaires, l'organisation des services, la prévention des risques, la formation ou l'action sociale.

Le rôle de la DRH consiste à expliciter ces marges de manœuvre et à permettre des échanges fondés sur des données objectives.

Les débats sur les effectifs, la masse salariale, les vacances de postes ou les recrutements infructueux gagnent à être documentés avec précision. Ils permettent de distinguer les contraintes budgétaires réelles des choix d'organisation qui relèvent de l'employeur.

Cette transparence ne garantit pas l'accord avec les représentants du personnel. Elle contribue néanmoins à éviter que le dialogue social ne se réduise à une confrontation sur des décisions que la collectivité n'a pas le pouvoir de modifier.

Dans une période où les tensions nationales peuvent rapidement se répercuter au niveau local, cette exigence de clarté me paraît particulièrement importante.

08. Le statut général demeure, mais sa portée doit aussi être appréciée dans la réalité des parcours

La thèse syndicale d'un effacement progressif du statut général repose sur l'idée que l'accumulation des réformes budgétaires et des transformations de gestion peut affaiblir la fonction publique de carrière sans modifier directement ses principes juridiques.

Cette analyse mérite d'être distinguée de la situation du droit positif.

Le Code général de la fonction publique continue de structurer les conditions d'emploi des agents publics. Les garanties relatives au recrutement, à la carrière, aux droits et obligations et à la protection des fonctionnaires conservent leur portée.

Mais il serait insuffisant de considérer que la permanence des textes règle à elle seule la question de l'avenir du statut.

Une carrière statutaire n'a de sens, pour l'agent, que si elle offre des perspectives professionnelles suffisamment lisibles. Le concours, l'avancement, la promotion et la mobilité doivent conserver une valeur dans le déroulement du parcours.

Lorsque les écarts de rémunération se réduisent et que les possibilités de progression apparaissent limitées, le statut peut perdre une partie de son attractivité sans avoir été juridiquement remis en cause.

Cela ne signifie pas que toute évolution des pratiques de recrutement ou de rémunération constituerait nécessairement une atteinte aux garanties statutaires.

Les employeurs publics doivent pouvoir adapter leurs organisations, répondre à de nouveaux besoins et recruter les compétences nécessaires à leurs missions.

La difficulté réside dans la recherche d'un équilibre entre les garanties collectives, les besoins de gestion et les attentes professionnelles des agents.

Pour les collectivités territoriales, cet équilibre est d'autant plus important que les règles nationales doivent s'appliquer à des employeurs très différents par leur taille, leurs ressources et leurs missions.

Une grande métropole, un département et une commune rurale ne disposent pas des mêmes capacités de recrutement ou de mobilité interne. Pourtant, ils doivent tous respecter les principes statutaires et assurer la continuité du service public.

C'est cette diversité qu'il faut garder à l'esprit lorsque l'on analyse les transformations de la fonction publique à partir des seuls arbitrages budgétaires nationaux.

09. Les DRH territoriaux doivent apprécier la soutenabilité des politiques de personnel au-delà de leur seul coût immédiat

Le débat budgétaire pour 2027 pose finalement une question plus large que celle des économies annoncées.

Il interroge la capacité des employeurs publics à maintenir des politiques de ressources humaines cohérentes dans un contexte de contraintes financières durables.

La maîtrise de la masse salariale constitue une responsabilité essentielle. Elle ne peut cependant être appréciée indépendamment des besoins de compétences, des conditions de travail et de la qualité du service rendu.

Une réduction des effectifs peut produire une économie immédiate, mais aussi fragiliser certains services si elle intervient sans analyse suffisante des missions.

Une politique de rémunération insuffisamment différenciée peut rendre plus difficiles les recrutements sur des métiers en tension.

Un recours accru aux contractuels peut répondre efficacement à certains besoins, tout en exigeant une vigilance renforcée sur la cohérence des rémunérations et la sécurisation des relations d'emploi.

Les DRH doivent donc contribuer à une appréciation globale des décisions de personnel.

Cette responsabilité suppose de rapprocher les données relatives aux effectifs, aux rémunérations, aux départs, aux vacances de postes, à l'absentéisme et aux difficultés de recrutement.

Elle nécessite également un dialogue régulier avec les directions opérationnelles afin de mesurer les conséquences concrètes des arbitrages envisagés.

Une politique RH soutenable n'est pas nécessairement celle qui réduit le plus rapidement les dépenses. C'est celle qui permet à la collectivité de remplir durablement ses missions, avec des compétences adaptées et dans un cadre juridique sécurisé.

Cette approche ne dispense évidemment pas de respecter les contraintes budgétaires. Elle permet de mieux en apprécier les conséquences.

10. Conclusion : le véritable enjeu est celui de la crédibilité de la fonction publique de carrière

Le projet de loi de finances pour 2027 concentre plusieurs difficultés qui traversent depuis longtemps la fonction publique.

La stagnation des rémunérations indiciaires, le tassement des grilles, la progression de l'emploi contractuel et les tensions sur les effectifs ne sont pas des phénomènes nouveaux. Leur accumulation conduit cependant à s'interroger sur la cohérence du modèle de gestion publique.

Les organisations syndicales y voient les signes d'un affaiblissement progressif du statut général. Cette appréciation ne constitue pas une conclusion juridique établie, mais elle soulève une question à laquelle les employeurs publics doivent être attentifs.

Le statut général n'est pas seulement un ensemble de dispositions organisant les carrières. Il repose aussi sur la perspective d'un parcours professionnel dans lequel les qualifications, l'expérience et les responsabilités peuvent être reconnues.

Lorsque cette perspective devient moins lisible, les conséquences se retrouvent dans les recrutements, les mobilités, les promotions et le dialogue social.

Les collectivités territoriales ne disposent pas de tous les leviers permettant de corriger ces difficultés. Elles restent néanmoins responsables de la qualité de leurs politiques de ressources humaines et de la manière dont elles accompagnent leurs agents.

Pour les DRH, le défi consiste à préserver des parcours professionnels cohérents tout en répondant aux contraintes financières et aux besoins d'adaptation des services.

Il ne s'agit ni de considérer toute réforme comme une remise en cause du statut, ni d'ignorer les effets cumulés de décisions qui peuvent en réduire progressivement l'attractivité.

Références juridiques et méthodologiques

Code général de la fonction publique, notamment les dispositions relatives au recrutement, à la carrière, aux droits et obligations et à la rémunération des agents publics.

Décret n° 91-769 du 2 août 1991, relatif à l'indemnité différentielle susceptible d'être allouée à certains personnels civils et militaires de l'État, des collectivités territoriales et des établissements publics.

Textes relatifs à la rémunération pendant les congés de maladie ordinaire, notamment les dispositions applicables depuis le 1er mars 2025.

Textes relatifs à la protection sociale complémentaire, notamment l'ordonnance du 17 février 2021 et les dispositions applicables à la fonction publique territoriale.

Documents budgétaires et statistiques : projet de loi de finances pour 2027, annexes budgétaires, données DGAFP et analyses syndicales citées dans le document de référence. Les prévisions et estimations nécessitent une confrontation avec les publications officielles actualisées.

01. Une garantie qui répondait à une difficulté réelle

Créée par le décret n° 2008-539 du 6 juin 2008, la GIPA reposait sur un mécanisme de comparaison entre l'évolution du traitement indiciaire brut et celle des prix à la consommation hors tabac.

Son principe était de compenser, sous réserve des conditions réglementaires, l'écart constaté lorsque la progression indiciaire de l'agent n'avait pas permis de suivre l'inflation au cours de la période de référence.

Cette logique mérite d'être distinguée de celle des autres éléments de rémunération.

Un avancement d'échelon participe au déroulement statutaire de la carrière. Une promotion de grade traduit une évolution professionnelle selon les conditions prévues par les textes. Le régime indemnitaire permet, pour sa part, de reconnaître notamment les fonctions, les responsabilités, les sujétions et, selon le dispositif applicable, l'engagement professionnel.

Aucun de ces mécanismes n'a exclusivement pour objet de garantir le maintien du pouvoir d'achat.

La GIPA répondait précisément à cette difficulté. Elle ne constituait ni une prime au mérite ni une mesure de reconnaissance des responsabilités. Elle était fondée sur des paramètres réglementaires et économiques, indépendamment de l'appréciation portée sur la manière de servir.

Il ne faudrait cependant pas en exagérer la portée. La garantie ne concernait pas l'intégralité de la rémunération. Elle était calculée sur le traitement indiciaire brut, et non sur l'ensemble des primes, indemnités et éléments de rémunération nette.

Elle ne compensait pas davantage les différences de situation entre les ménages ou l'ensemble des conséquences économiques de l'inflation.

Mais elle présentait un intérêt évident : elle permettait de constater objectivement qu'une progression de carrière ne se confond pas nécessairement avec une progression du pouvoir d'achat.

Cette distinction devrait, à mon sens, occuper une place beaucoup plus importante dans les discussions relatives aux rémunérations publiques.

02. La progression de la masse salariale ne signifie pas que les agents gagnent davantage

Nous sommes régulièrement amenés, en qualité de DRH, à présenter l'évolution de la masse salariale de nos collectivités.

Ces analyses sont indispensables. Elles permettent de mesurer les conséquences des recrutements, des avancements, des promotions, des mesures nationales et des décisions indemnitaires locales.

Mais elles peuvent conduire à des interprétations trompeuses lorsqu'elles sont utilisées pour apprécier le pouvoir d'achat des agents.

Une masse salariale qui progresse ne signifie pas nécessairement que tous les personnels ont bénéficié d'une amélioration de leur rémunération réelle.

Elle peut augmenter sous l'effet de créations de postes, de modifications de la structure des effectifs ou de mesures statutaires qui ne concernent qu'une partie des agents.

De la même manière, le glissement vieillesse technicité ne constitue pas une garantie individuelle contre l'inflation.

Il traduit des effets liés aux carrières et à la structure des effectifs. Il ne permet pas de conclure que chaque agent a vu son traitement évoluer au même rythme que les prix.

Cette confusion mérite d'être évitée.

Lorsqu'un agent bénéficie d'un avancement d'échelon, il est légitime qu'il considère cette progression comme une reconnaissance de son parcours statutaire. Si cette augmentation est entièrement absorbée par l'inflation, il peut avoir le sentiment que son expérience professionnelle ne produit plus de véritable amélioration de sa situation.

Ce ressenti ne suffit évidemment pas à caractériser une anomalie juridique. Mais il révèle une difficulté de lisibilité du système de rémunération.

La GIPA avait précisément pour fonction de corriger, dans les limites de son champ d'application, une partie de ce décalage.

03. Les agents en fin de carrière illustrent les limites du système

La situation des fonctionnaires parvenus au dernier échelon de leur grade est particulièrement révélatrice.

Lorsque leur indice majoré n'évolue plus, la progression de leur traitement indiciaire dépend principalement des revalorisations générales de la valeur du point, sauf évolution de leur situation statutaire.

Une promotion demeure parfois possible. Elle n'est toutefois ni automatique ni nécessairement accessible à tous les agents.

Il peut donc arriver qu'un professionnel expérimenté, reconnu pour ses compétences et pleinement investi dans ses missions, conserve pendant plusieurs années un traitement indiciaire quasiment inchangé.

Dans un environnement inflationniste, cette stabilité nominale entraîne une diminution de sa valeur réelle.

Nous connaissons ces situations dans nos collectivités. Elles concernent des agents de différentes catégories hiérarchiques et ne se limitent pas aux seuls cadres supérieurs.

Elles interrogent directement la place accordée à l'ancienneté, à l'expérience et à la fidélité professionnelle.

Un système de carrière doit naturellement reposer sur des règles objectives. Il ne peut garantir à chaque agent une progression salariale permanente et illimitée.

Mais il doit rester suffisamment cohérent pour que les personnels comprennent les perspectives qui leur sont offertes et les conséquences de leur évolution statutaire.

À cet égard, la disparition d'un mécanisme de compensation comme la GIPA accentue une difficulté déjà présente dans les grilles indiciaires.

04. La non-reconduction de la GIPA ne doit pas être confondue avec son abrogation

Sur le plan juridique, une précision est indispensable.

La GIPA a été instituée par un texte réglementaire général. Sa mise en œuvre pour une campagne donnée nécessitait néanmoins les dispositions permettant de déterminer la période de référence et les paramètres de calcul applicables.

La dernière campagne effectivement mise en œuvre a été celle de 2023, sur la période allant du 31 décembre 2018 au 31 décembre 2022.

La non-reconduction du dispositif en 2024, puis en 2025, ne doit donc pas être présentée comme une abrogation pure et simple de son décret fondateur.

Il faut également distinguer les montants théoriques de compensation des droits effectivement ouverts.

Un agent dont le traitement indiciaire aurait progressé moins rapidement que l'inflation au cours d'une période donnée ne peut pas, sur ce seul fondement, considérer qu'une GIPA lui est juridiquement due pour 2024 ou 2025.

En l'absence des textes nécessaires à l'ouverture des campagnes concernées, le calcul d'un montant théorique ne fait pas naître automatiquement une créance indemnitaire.

Cette distinction est importante pour les services de paie, mais également pour les réponses apportées aux agents et aux organisations syndicales.

Elle n'empêche nullement de discuter de l'opportunité d'un rétablissement du dispositif. Elle permet simplement de ne pas confondre l'analyse juridique d'une situation existante et l'appréciation de la politique salariale qui l'a produite.

05. La maîtrise budgétaire est une exigence, mais elle ne peut tenir lieu de politique salariale

Il serait difficilement défendable de considérer que la GIPA devrait être rétablie sans aucune réflexion sur son coût.

Les collectivités territoriales connaissent des contraintes financières importantes. Les dépenses de personnel constituent une part significative de leurs budgets et doivent être anticipées avec rigueur.

La non-reconduction de la GIPA a d'ailleurs été justifiée, au niveau national, par la nécessité de maîtriser les dépenses publiques.

Cette préoccupation est légitime. Mais elle ne répond pas à la question de fond.

La suppression ou la non-reconduction d'une dépense ne constitue pas, en elle-même, une stratégie de rémunération.

Une politique salariale doit également prendre en compte l'attractivité des emplois, la fidélisation des compétences, la reconnaissance des responsabilités et la cohérence des parcours professionnels.

Nous le constatons dans de nombreux métiers territoriaux.

Les difficultés de recrutement ne résultent pas exclusivement du niveau de rémunération. Elles tiennent aussi aux conditions de travail, à l'organisation des services, à la concurrence entre employeurs et aux perspectives professionnelles.

Pour autant, il serait artificiel de dissocier totalement ces difficultés de l'évolution des traitements.

Lorsqu'un employeur public peine à recruter ou à fidéliser certains professionnels, la rémunération fait nécessairement partie des paramètres à examiner.

Cela ne signifie pas qu'il faille répondre à chaque difficulté par une augmentation indemnitaire. Cela signifie que la politique salariale doit être suffisamment lisible et cohérente pour contribuer à l'attractivité des carrières.

Le rétablissement de la GIPA pourrait participer à cet objectif, sans dispenser d'une analyse plus globale.

06. Le débat sur l'équité de la GIPA mérite davantage de nuances

L'un des reproches adressés au dispositif tenait au fait que les agents bénéficiant des traitements indiciaires les plus élevés pouvaient percevoir des montants de GIPA plus importants en euros.

Cette caractéristique résulte directement de son mode de calcul.

À progression indiciaire comparable, la compensation d'une perte de pouvoir d'achat exprimée en pourcentage peut représenter un montant absolu plus élevé lorsque le traitement initial est plus important.

Mais faut-il nécessairement y voir une inéquité ?

Tout dépend de l'objectif recherché.

Si l'ambition est de soutenir prioritairement les agents disposant des rémunérations les plus modestes, un dispositif ciblé peut être parfaitement cohérent.

Si l'objectif est de compenser une érosion du traitement indiciaire calculée selon des paramètres communs, la logique est différente.

La GIPA relevait de cette seconde approche.

Il me paraît donc peu pertinent d'opposer systématiquement ces deux conceptions.

Une politique salariale peut parfaitement associer des mesures de soutien aux agents les moins rémunérés et des dispositifs transversaux de préservation du pouvoir d'achat.

En revanche, toute évolution des conditions d'attribution devrait être juridiquement sécurisée.

Une différenciation entre catégories d'agents n'est pas nécessairement contraire au principe d'égalité. Elle doit toutefois reposer sur des critères objectifs, pertinents au regard de la finalité poursuivie et compatibles avec les exigences applicables.

Le débat mérite donc d'être conduit à partir des objectifs de la politique salariale, plutôt qu'à partir d'une appréciation isolée des montants individuels.

07. Les collectivités ne peuvent pas compenser seules les insuffisances du cadre national

La question de la GIPA met également en évidence une caractéristique fondamentale de la fonction publique territoriale.

Nos collectivités disposent d'une autonomie de gestion réelle, mais leur politique de rémunération s'inscrit dans un cadre statutaire national.

Elles ne déterminent pas librement la valeur du point d'indice ni les grilles de traitement applicables aux fonctionnaires.

Elles disposent de marges de manœuvre en matière de régime indemnitaire, dans les limites prévues par les textes et par les délibérations de leurs assemblées.

Ces marges peuvent permettre de reconnaître certaines responsabilités, des sujétions particulières ou l'engagement professionnel.

Mais elles ne constituent pas un mécanisme général de compensation de l'inflation.

Il serait notamment juridiquement et conceptuellement inexact de considérer que le RIFSEEP pourrait se substituer automatiquement à la GIPA.

L'IFSE et le complément indemnitaire annuel répondent à des finalités qui leur sont propres. La compensation de l'évolution des prix n'est pas leur objet principal.

Cette distinction est importante dans le dialogue social territorial.

Lorsqu'un agent constate une diminution du pouvoir d'achat de son traitement indiciaire, il peut légitimement interroger son employeur.

Mais la réponse ne peut pas systématiquement consister à mobiliser les dispositifs indemnitaires locaux pour corriger les effets d'une politique nationale.

Une telle approche accentuerait les différences entre collectivités selon leurs capacités financières.

Elle pourrait également fragiliser la cohérence des régimes indemnitaires, en leur assignant des objectifs pour lesquels ils n'ont pas été conçus.

Il appartient donc à l'État de prendre toute sa part dans la définition d'une politique de rémunération cohérente pour l'ensemble des agents publics.

08. Le rétablissement de la GIPA ne suffira pas sans une réflexion sur les grilles indiciaires

C'est probablement sur ce point que le débat devrait désormais se concentrer.

Depuis plusieurs années, les revalorisations successives du SMIC ont mis en évidence les difficultés liées au tassement des premiers niveaux indiciaires.

Les mesures prises pour garantir le respect de la rémunération minimale sont indispensables. Elles ne constituent cependant pas une réforme d'ensemble des grilles.

Lorsque plusieurs échelons se rapprochent du salaire minimum, les écarts de traitement peuvent devenir particulièrement faibles.

Cette situation affecte la lisibilité des carrières et peut affaiblir la reconnaissance financière de l'expérience acquise.

La GIPA ne corrigeait pas ce phénomène. Elle permettait de compenser une perte de pouvoir d'achat constatée, sans modifier durablement la structure des grilles.

C'est pourquoi je considère qu'un éventuel rétablissement devrait s'accompagner d'une réflexion plus ambitieuse sur les traitements indiciaires.

Il ne s'agit pas nécessairement de défendre une indexation automatique et intégrale de la valeur du point sur l'inflation, sans considération pour ses conséquences financières.

Une telle réforme aurait des effets budgétaires majeurs pour les trois versants de la fonction publique et nécessiterait une évaluation approfondie.

Mais il devient difficile de faire l'économie d'une réflexion sur la manière dont les traitements doivent évoluer pour préserver la cohérence des carrières.

Le maintien d'un système dans lequel les mesures correctives se succèdent sans résoudre les déséquilibres structurels ne me paraît pas constituer une perspective satisfaisante.

09. Le rôle des DRH territoriaux est aussi de rendre ces évolutions compréhensibles

En attendant d'éventuelles décisions nationales, nous avons une responsabilité particulière.

Nous devons être capables d'expliquer les évolutions de rémunération avec précision, sans entretenir de confusion entre les différents mécanismes.

L'évolution du traitement indiciaire, les mesures indemnitaires, les avancements, les promotions et les effets de l'inflation doivent pouvoir être analysés séparément.

Cette démarche est essentielle pour la qualité du dialogue social.

Elle permet de dépasser les appréciations générales et de présenter des données objectives sur les situations rencontrées dans la collectivité.

Elle permet également d'identifier les catégories d'agents dont la progression indiciaire est devenue particulièrement limitée.

Ces analyses peuvent utilement alimenter les réflexions sur l'attractivité des métiers, la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et les politiques de fidélisation.

Elles ne doivent toutefois pas conduire à faire porter aux seuls employeurs territoriaux la responsabilité de corriger l'ensemble des déséquilibres salariaux nationaux.

Notre rôle consiste à éclairer les décisions, à sécuriser les dispositifs et à proposer des orientations compatibles avec les moyens de nos collectivités.

Il ne consiste pas à transformer chaque difficulté de rémunération nationale en une obligation de compensation locale.

Cette clarification me paraît indispensable pour préserver la cohérence de notre action.

10. Une question qui dépasse finalement le seul avenir de la GIPA

Je suis favorable à un réexamen du dispositif et à la recherche des conditions permettant son rétablissement.

Mais je ne suis pas convaincu qu'une reconduction à l'identique constituerait nécessairement la meilleure réponse.

Il faudrait notamment s'interroger sur la stabilité de ses modalités d'application, sur sa périodicité et sur son articulation avec les autres mesures de rémunération.

Un mécanisme de compensation dont la reconduction demeure incertaine perd une partie de sa capacité à sécuriser les perspectives des agents.

Il serait également souhaitable de disposer d'évaluations régulières permettant d'apprécier les effets du dispositif selon les niveaux indiciaires, les catégories d'agents et les situations de carrière.

Ces données contribueraient à objectiver le débat. Elles permettraient aussi de mieux apprécier le coût du dispositif au regard des objectifs poursuivis.

La question n'est donc pas de considérer la GIPA comme une indemnité qu'il faudrait rétablir par principe, sans discussion sur son fonctionnement.

Elle est de déterminer si nous acceptons durablement qu'aucun mécanisme spécifique ne vienne corriger certaines pertes de pouvoir d'achat indiciaire, alors même que les déséquilibres des grilles demeurent.

C'est cette interrogation qui me paraît essentielle.

11. Conclusion : la rémunération doit rester un élément de confiance dans la carrière publique

La non-reconduction de la GIPA a fait disparaître un mécanisme de compensation sans résoudre les difficultés qui avaient justifié sa création.

Elle a également rappelé les limites d'un système dans lequel la progression statutaire ne garantit pas nécessairement le maintien de la valeur réelle du traitement indiciaire.

Pour les directeurs des ressources humaines territoriaux, cette situation n'est pas seulement une question de technique de paie ou d'application réglementaire.

Elle touche à la lisibilité des carrières, à la reconnaissance de l'expérience professionnelle et à la confiance des agents dans leur employeur.

Je ne crois pas qu'une politique salariale puisse durablement reposer sur la seule maîtrise de la dépense, aussi indispensable soit-elle.

Elle doit également permettre aux agents de comprendre la valeur de leur progression professionnelle et les perspectives qui leur sont offertes.

Le rétablissement de la GIPA pourrait constituer une réponse utile, à condition d'être intégré à une réflexion plus large sur les grilles indiciaires, la valeur du point et les modalités de financement des revalorisations.

C'est à cette question que les prochaines évolutions de la politique salariale devront répondre.

Et c'est un débat auquel les DRH territoriaux doivent pouvoir contribuer pleinement, à partir de leur connaissance des agents, des métiers et des réalités budgétaires des collectivités.

Références juridiques

Décret n° 2008-539 du 6 juin 2008 relatif à l'instauration d'une indemnité dite de garantie individuelle du pouvoir d'achat.

Décret n° 2008-964 du 16 septembre 2008 relatif aux modalités de prise en compte de la GIPA dans le régime de retraite additionnelle de la fonction publique.

Décret n° 2023-775 du 11 août 2023 portant modification du décret relatif à la GIPA pour la campagne 2023.

1. Pourquoi le coût unitaire des agents territoriaux augmente-t-il ?

L'Observatoire Adelyce distingue plusieurs facteurs contribuant à l'augmentation du coût unitaire des agents.

Le premier enseignement est la prépondérance des charges patronales. Elles représentent, à elles seules, 39 % de la hausse étudiée.

Le deuxième est l'importance des mécanismes statutaires et réglementaires, qui continuent de produire des effets budgétaires indépendamment des décisions de création de postes.

2. Les mesures nationales et réglementaires expliquent 67 % de la hausse

L'augmentation des cotisations employeurs constitue une contrainte budgétaire particulièrement significative.

La CNRACL en fournit une illustration. Le décret n° 2025-86 du 30 janvier 2025 a fixé une trajectoire pluriannuelle de relèvement du taux de cotisation vieillesse à la charge des employeurs des fonctionnaires affiliés.

Cette évolution se traduit par une augmentation de la charge patronale sur les rémunérations entrant dans l'assiette de cotisation, sans qu'une décision locale de revalorisation salariale soit nécessaire.

La valeur du point d'indice détermine le traitement indiciaire brut des fonctionnaires. Toute revalorisation générale produit des conséquences financières pour les collectivités employeuses.

À ces évolutions s'ajoutent les mesures réglementaires affectant les grilles indiciaires, les classements et certaines conditions de rémunération.

Ces décisions peuvent être parfaitement justifiées du point de vue du pouvoir d'achat ou de l'attractivité de la fonction publique. Leur financement constitue néanmoins une obligation budgétaire pour les employeurs concernés.

C'est précisément cette dissociation entre le niveau de décision et le niveau de financement qui complexifie la construction des budgets locaux.

3. Le déroulement des carrières : une dynamique durable du coût des agents

Le glissement vieillesse technicité, ou GVT, traduit les effets des évolutions individuelles et statutaires sur les rémunérations.

L'avancement d'échelon intervient selon les règles statutaires applicables. Les avancements de grade et les promotions internes relèvent, quant à eux, de procédures et de décisions encadrées : ils ne sont pas tous automatiques.

Cette distinction est essentielle. Si certaines évolutions sont prévisibles et obligatoires, d'autres supposent des choix de gestion dans le respect du cadre juridique applicable.

Pour une DRH, l'enjeu est donc d'intégrer ces mécanismes dans une prospective pluriannuelle, plutôt que de découvrir leurs conséquences au moment de la préparation budgétaire.

4. Les décisions locales : 19 % de la hausse, mais des leviers de gestion plus larges

Les décisions propres aux collectivités représentent 19 % de la hausse du coût unitaire dans l'étude.

Le régime indemnitaire en constitue le principal facteur, avec une contribution de 18 %.

Cet indicateur rappelle que la politique indemnitaire est à la fois un outil de reconnaissance professionnelle, un levier d'attractivité et un déterminant des dépenses de personnel.

Il serait toutefois inexact d'en conclure que les collectivités ne disposent que de 19 % de marge de manœuvre dans le pilotage de leur masse salariale.

En effet, cette étude examine le coût unitaire des agents, et non l'ensemble des variables déterminant la masse salariale totale.

Les volumes d'effectifs, les recrutements, les remplacements, les quotités de travail, l'organisation des services et les choix de gestion des compétences restent des paramètres essentiels.

5. Ce que dit le cadre juridique de la fonction publique territoriale

L'autonomie des collectivités territoriales ne signifie pas qu'elles disposent d'une liberté totale dans la fixation de la rémunération de leurs agents.

Le traitement indiciaire des fonctionnaires est déterminé par des règles statutaires nationales. Les avancements, les obligations de cotisations sociales et les garanties statutaires s'imposent dans les conditions prévues par les textes.

Le régime indemnitaire relève davantage de décisions locales, mais cette compétence reste juridiquement encadrée.

L'article L. 714-4 du Code général de la fonction publique, ainsi que le décret n° 91-875 du 6 septembre 1991, participent à l'encadrement des régimes indemnitaires des fonctionnaires territoriaux, notamment au regard du principe de parité avec les corps de l'État comparables.

Une collectivité ne peut donc pas considérer les primes comme une simple variable budgétaire dont elle pourrait modifier librement les montants ou les conditions d'attribution indépendamment des délibérations applicables et des droits des agents.

6. Comment mieux piloter la masse salariale territoriale ?

L'enjeu n'est pas seulement de constater la progression des dépenses de personnel. Il est de comprendre les mécanismes qui la produisent et d'en anticiper les conséquences.

Les tableaux de bord RH devraient identifier séparément les effets des cotisations patronales, des mesures réglementaires, des carrières, des régimes indemnitaires et des variations d'effectifs.

Cette ventilation permet de distinguer les dépenses juridiquement contraintes des évolutions liées aux arbitrages locaux.

Une prospective crédible suppose de simuler différents scénarios : maintien des effectifs, renouvellement des départs, évolution des compétences, recrutements ciblés ou réorganisations.

Elle doit intégrer les conséquences des mesures statutaires, les perspectives de carrière, la politique indemnitaire et les cotisations employeurs.

Le pilotage des effectifs ne peut pas reposer uniquement sur un objectif comptable.

Les décisions doivent également tenir compte de la continuité du service public, de la charge de travail, de la prévention des risques professionnels et de l'attractivité des emplois.

Une économie immédiate peut devenir coûteuse si elle génère des désorganisations, des difficultés de recrutement ou une dégradation durable des conditions de travail.

7. Trois erreurs d'interprétation à éviter

Les 67 % correspondent à une contribution à la hausse du coût unitaire, et non à la part de la masse salariale globale directement déterminée par des décisions nationales.

L'étude n'évalue pas l'ensemble des marges de manœuvre sur les effectifs et l'organisation. Les leviers locaux sont donc plus larges que les seuls facteurs mesurés.

Les résultats portent sur un échantillon de communes et d'intercommunalités. Ils ne constituent pas une mesure individualisée des coûts pour chaque employeur territorial.

Les structures d'effectifs, les catégories d'agents, les taux d'affiliation CNRACL et les politiques indemnitaires peuvent entraîner des différences importantes.

8. La méthode opérationnelle recommandée aux DRH et aux DGS

Pour transformer ces constats en décisions utiles, NAUDRH.COM recommande de structurer le pilotage autour de cinq actions.

Cette démarche permet au DRH de ne plus être seulement le gestionnaire des conséquences financières du statut, mais de devenir un acteur de la décision stratégique.

9. L'analyse de NAUDRH.COM : maîtriser ne signifie pas simplement réduire

Ces données rappellent une difficulté structurelle de la gestion des ressources humaines territoriales : les employeurs locaux sont responsables de leurs équilibres budgétaires sans disposer de la maîtrise de tous les mécanismes qui déterminent les rémunérations.

Pour autant, les contraintes nationales ne doivent pas conduire à renoncer au pilotage local.

Elles rendent au contraire indispensable une meilleure articulation entre prospective financière, gestion des compétences, politique indemnitaire et organisation des services.

Une politique RH territoriale ne se juge pas uniquement à sa capacité à contenir la masse salariale, mais aussi à sa capacité à expliquer ses évolutions, à anticiper ses contraintes et à préserver les moyens humains nécessaires au service public.

La véritable responsabilité du décideur territorial consiste à distinguer ce qui s'impose, ce qui s'anticipe et ce qui se décide.

701 € de moins chaque mois. Ce chiffre interpelle. Mais il ne suffit pas à comprendre les rémunérations dans la fonction publique territoriale.

Selon les données de l'INSEE relatives à l'année 2024, un agent territorial perçoit en moyenne 2 317 € nets mensuels, contre 3 018 € pour un agent de l'État et 2 896 € dans la fonction publique hospitalière.

Faut-il en déduire que les collectivités rémunèrent moins bien leurs agents ? Que le statut territorial serait structurellement défavorable ? Ou que les employeurs territoriaux disposent de marges de manœuvre insuffisantes ?

La réponse est plus nuancée. Les écarts tiennent notamment à la composition des effectifs, à la diversité des métiers et aux caractéristiques des employeurs. Ils soulèvent néanmoins des questions essentielles concernant l'attractivité, la reconnaissance professionnelle et les politiques de rémunération.

1. Fonction publique : des écarts de rémunération considérables entre les trois versants

Les publications de l'INSEE de mai 2026 permettent de comparer les salaires nets mensuels moyens perçus en 2024 dans les trois versants de la fonction publique.

La comparaison avec le secteur privé, où le salaire net moyen atteint 2 814 € dans le périmètre retenu par le document étudié, place également la fonction publique territoriale en dernière position.

Cette situation soulève une difficulté pour les collectivités confrontées à la concurrence entre employeurs publics et privés, notamment lorsqu'elles recherchent des compétences rares ou des profils expérimentés.

Il serait donc abusif de déduire de ces seuls chiffres qu'un agent territorial percevrait systématiquement 701 € de moins qu'un agent de l'État occupant un emploi comparable.

2. À catégorie hiérarchique égale, le constat change sensiblement

La comparaison des rémunérations moyennes des fonctionnaires, en distinguant les catégories hiérarchiques, apporte un éclairage indispensable.

Premier enseignement : les fonctionnaires territoriaux de catégorie A perçoivent, en moyenne, une rémunération légèrement supérieure à celle des fonctionnaires de l'État de la même catégorie.

À l'inverse, les écarts sont défavorables aux fonctionnaires territoriaux de catégories B et C.

Ces résultats montrent que le différentiel global entre les deux versants ne peut pas être interprété comme un écart uniforme de rémunération.

Toutefois, une catégorie hiérarchique regroupe des cadres d'emplois, des corps, des fonctions et des responsabilités très différents. La comparaison doit donc être affinée selon les métiers, les anciennetés, les niveaux de responsabilité et les composantes de rémunération.

Pour un DRH territorial, la bonne approche consiste à comparer des emplois et des profils réellement comparables, plutôt qu'à raisonner uniquement par catégorie.

3. La composition des effectifs explique une partie importante de l'écart

Le chiffre le plus révélateur concerne probablement la répartition des fonctionnaires territoriaux entre catégories hiérarchiques.

Cette situation constitue une caractéristique structurelle majeure de la fonction publique territoriale.

Les collectivités emploient de nombreux agents exerçant des fonctions d'exécution et de proximité : services techniques, entretien, restauration collective, petite enfance, interventions quotidiennes auprès de la population et autres missions essentielles au fonctionnement du service public local.

Ces emplois relèvent fréquemment de cadres d'emplois de catégorie C, associés à des grilles indiciaires globalement moins élevées.

La forte proportion de ces agents contribue donc à abaisser la moyenne globale des rémunérations territoriales.

Il s'agit d'un effet de composition des effectifs. Celui-ci peut expliquer une partie significative des écarts observés, sans permettre à lui seul de mesurer la contribution exacte de chaque facteur.

4. Les rémunérations varient fortement selon les employeurs territoriaux

Les différences ne concernent pas uniquement les trois versants de la fonction publique. Elles sont également importantes au sein même du secteur territorial.

L'écart atteint 970 € entre les SDIS et les communes.

Ces différences reflètent notamment la variété des métiers, les catégories d'agents employées, les qualifications, les sujétions professionnelles et les caractéristiques des structures.

Elles ne permettent pas d'affirmer qu'un type de collectivité serait nécessairement plus généreux qu'un autre à emploi et profil identiques.

La question mérite néanmoins d'être intégrée aux réflexions sur l'attractivité des employeurs territoriaux, particulièrement dans les bassins d'emploi où plusieurs collectivités se trouvent en concurrence pour recruter les mêmes compétences.

5. Que permet réellement le droit en matière de rémunération territoriale ?

Les rémunérations dans la fonction publique territoriale ne résultent pas d'une négociation salariale totalement libre entre l'employeur et l'agent.

Elles s'inscrivent dans un cadre statutaire et réglementaire qui distingue plusieurs composantes.

Pour les fonctionnaires, le traitement indiciaire dépend notamment du grade, de l'échelon et de l'indice de rémunération. Les collectivités ne peuvent pas modifier librement les grilles statutaires.

Les perspectives d'évolution indiciaire dépendent des règles relatives à l'avancement, à la promotion et aux évolutions de carrière.

Les employeurs territoriaux disposent de possibilités d'intervention en matière indemnitaire, sous réserve du respect des textes applicables, du principe de parité et des limites prévues pour les corps de référence de l'État, lorsqu'elles sont pertinentes.

Le RIFSEEP, pour les cadres d'emplois auxquels il est applicable, comprend notamment :

- L'IFSE, destinée à tenir compte des fonctions, des sujétions et de l'expertise ;

- Le CIA, lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans le cadre prévu par les textes et la délibération.

L'attribution des indemnités doit reposer sur des bases juridiques et des critères compatibles avec les dispositions réglementaires et les délibérations applicables.

Les règles de compétence de l'organe délibérant, les conditions d'attribution, les plafonds et les exigences d'égalité de traitement doivent être respectés.

Le principe d'égalité de traitement impose de prendre en considération les situations juridiques comparables et les justifications objectives des différences de rémunération.

Une différence statistique entre versants, entre employeurs ou entre catégories ne suffit pas, en elle-même, à caractériser une illégalité.

En revanche, une collectivité doit pouvoir justifier les différences indemnitaires qu'elle institue ou applique au regard des critères légalement admissibles.

Repères juridiques : Code général de la fonction publique, dispositions relatives à la rémunération et aux régimes indemnitaires ; décret n° 91-875 du 6 septembre 1991 ; décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 pour le RIFSEEP, selon les cadres d'emplois concernés.

6. Rémunération et attractivité : un défi stratégique pour les collectivités

Les écarts salariaux constituent un signal que les employeurs territoriaux ne peuvent pas ignorer.

Ils interviennent dans un environnement marqué par des difficultés de recrutement dans certains métiers, le renouvellement des effectifs, les départs à la retraite et l'évolution des attentes professionnelles.

La rémunération représente un facteur important dans le choix d'un employeur. Mais elle ne constitue pas le seul critère pris en considération par les candidats et les agents.

Une politique RH attractive doit également permettre de proposer des perspectives de carrière, des conditions de travail satisfaisantes, une reconnaissance des compétences et un management de qualité.

Cette approche appelle une distinction entre deux objectifs :

- Attirer : rendre les offres d'emploi lisibles et compétitives sur les métiers en tension.

- Fidéliser : éviter que les agents expérimentés quittent la collectivité faute de reconnaissance ou de perspectives d'évolution.

La rémunération ne doit donc pas être traitée uniquement comme une dépense budgétaire ou une variable d'ajustement de la masse salariale.

Elle constitue également un instrument de gestion prévisionnelle, de reconnaissance des responsabilités et d'accompagnement des transformations du service public.

7. Quelles décisions concrètes les employeurs territoriaux doivent-ils envisager ?

Les données de l'INSEE peuvent servir de point de départ à une réflexion structurée sur la politique de rémunération d'une collectivité.

Cinq chantiers apparaissent particulièrement utiles.

Analyser les rémunérations réellement versées, par métiers, cadres d'emplois, catégories, fonctions, anciennetés et composantes indemnitaires.

L'objectif est d'identifier les écarts objectivement justifiés, les éventuelles incohérences internes et les postes présentant un risque particulier d'inattractivité.

Vérifier la pertinence des groupes de fonctions, les critères de modulation et la correspondance entre les responsabilités effectivement exercées et les montants attribués.

Ce réexamen doit intégrer les contraintes budgétaires et le cadre juridique propre à chaque catégorie d'agents.

Articuler les lignes directrices de gestion, l'accompagnement des carrières, la formation et les dispositifs de mobilité interne.

La progression professionnelle doit être suffisamment lisible pour que les agents puissent envisager leur avenir dans la collectivité.

Identifier les fonctions pour lesquelles les difficultés de recrutement ou de fidélisation sont les plus significatives.

L'analyse doit croiser les données salariales avec les délais de recrutement, les postes vacants, les départs et les compétences devenues difficiles à remplacer.

Associer politique indemnitaire, qualité de vie et conditions de travail, management, organisation, développement des compétences et reconnaissance professionnelle.

Le dialogue social doit permettre d'expliciter les objectifs poursuivis, les critères retenus et les contraintes financières.

8. L'analyse NAUDRH.COM : dépasser les chiffres pour construire une politique RH

La différence de 701 € entre la fonction publique territoriale et la fonction publique de l'État constitue un indicateur statistique significatif.

Elle ne saurait cependant résumer à elle seule la réalité des rémunérations dans les collectivités.

La composition des effectifs, la représentation importante des fonctionnaires de catégorie C et la diversité des métiers expliquent une partie des différences observées.

Pour autant, ces facteurs ne doivent pas masquer les difficultés rencontrées par certains employeurs territoriaux pour recruter, fidéliser et reconnaître les compétences.

La véritable question n'est donc pas de rechercher un alignement mécanique des rémunérations moyennes entre les trois versants.

Elle consiste à déterminer si chaque collectivité dispose d'une politique de rémunération cohérente avec les fonctions exercées, les responsabilités confiées, les exigences d'égalité de traitement et ses objectifs de gestion des ressources humaines.

« Une politique RH territoriale ne se juge pas seulement à sa conformité juridique, mais à sa capacité à rendre les organisations plus justes, les décisions plus solides, les managers plus responsables et le service public plus efficace. »

Pascal Naud — NAUDRH.COM

Dans cette perspective, la rémunération ne doit pas être abordée comme un sujet isolé. Elle doit être intégrée à une réflexion plus large sur la reconnaissance, les parcours professionnels et la qualité du service public territorial.

9. Sources et méthodologie

L'analyse repose principalement sur les données 2024 de l'INSEE, publiées en mai 2026, et sur le document de synthèse diffusé par Emploi-Collectivités.fr.

- INSEE Première n° 2101 — Les salaires dans la fonction publique territoriale en 2024.

- INSEE Première n° 2100 — Les salaires dans la fonction publique de l'État en 2024.

- INSEE Première n° 2102 — Les salaires dans la fonction publique hospitalière en 2024.

- INSEE Première n° 2079 — Salaires dans le secteur privé, publication d'octobre 2025.

Les données présentées correspondent aux salaires nets moyens mensuels en équivalent temps plein. Les comparaisons par catégorie concernent les fonctionnaires uniquement. Les autres comparaisons portent sur des périmètres plus larges. Les moyennes ne neutralisent pas l'ensemble des différences entre métiers et profils.

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Votre dossier RH ne s'arrête pas ici

Vous avez identifié les facteurs qui expliquent les écarts de rémunération. Trois difficultés professionnelles méritent maintenant d'être approfondies : sécuriser votre politique indemnitaire, renforcer votre attractivité et analyser l'équité de vos pratiques salariales.

Notre objectif : vous accompagner d'une question RH à la suivante, en reliant les analyses statistiques aux difficultés juridiques et opérationnelles rencontrées dans les collectivités.

Près de 40 % des agents publics utiliseraient déjà des outils d'intelligence artificielle non autorisés par leur administration.

Ce chiffre, issu du rapport conjoint IGF-IGA-Igas de juillet 2026 et repris dans une étude de la Fondation Jean-Jaurès, illustre une transformation profonde du fonctionnement administratif.

Dans leur note publiée le 6 octobre 2026, intitulée « L'intelligence artificielle dans les services publics : une accélération technologique sans véritable cap politique », Émilie Agnoux et Johan Theuret mettent en évidence un paradoxe : les administrations adoptent rapidement l'intelligence artificielle sans toujours disposer d'une gouvernance adaptée.

Pour les employeurs territoriaux, la question dépasse largement le choix des outils informatiques. Elle concerne la sécurité juridique des décisions, la protection des données, l'évolution des métiers, les conditions de travail et la qualité du service rendu aux usagers.

1. L'intelligence artificielle transforme déjà le quotidien des agents publics

Rédaction de courriers, préparation de notes administratives, analyse de documents, recherches juridiques ou synthèses de dossiers : l'intelligence artificielle générative s'impose progressivement comme un outil professionnel.

Dans les collectivités territoriales, ces usages se développent parfois avant même que l'employeur ait défini des règles précises.

Ce phénomène, appelé « shadow IA », désigne l'utilisation d'outils d'intelligence artificielle qui n'ont pas été préalablement validés par l'organisation.

Il présente plusieurs risques : communication de données confidentielles, utilisation d'informations juridiquement erronées, absence de traçabilité ou dépendance à des plateformes externes.

Une interdiction générale peut être difficile à faire respecter si les agents ne disposent d'aucune solution alternative sécurisée. La démarche la plus pertinente consiste à identifier les besoins réels et à proposer des outils adaptés.

2. AI Act : les collectivités territoriales face à de nouvelles exigences juridiques

Le règlement européen (UE) 2024/1689 du 13 juin 2024, relatif à l'intelligence artificielle, établit un cadre juridique fondé sur une classification des systèmes selon les risques qu'ils présentent.

Son entrée en application est progressive. Les obligations applicables doivent donc être déterminées en fonction du système concerné, de sa finalité, du rôle de l'administration et du calendrier réglementaire.

Certains systèmes utilisés dans le recrutement, la sélection des candidats, la gestion des travailleurs ou l'accès à certaines prestations publiques peuvent relever de la catégorie des systèmes d'IA à haut risque, sous réserve des critères et exceptions prévus par le règlement.

Les exigences juridiques peuvent notamment porter sur :

- La maîtrise des risques associés aux systèmes utilisés.

- La qualité et la gouvernance des données.

- La documentation et la traçabilité.

- L'information des personnes concernées dans les situations prévues par les textes.

- La supervision humaine effective.

- Le respect des règles de protection des données personnelles.

Pour les services RH, cette vigilance est particulièrement importante lorsque les systèmes interviennent dans des processus susceptibles d'affecter la situation professionnelle ou les droits des agents.

3. L'intelligence artificielle transforme les métiers et le management public

L'introduction de l'intelligence artificielle dans les administrations constitue une transformation organisationnelle autant que technologique.

Les agents peuvent désormais produire plus rapidement certains documents, exploiter de grandes quantités d'informations et automatiser des opérations répétitives.

Mais ces gains potentiels supposent une évolution des compétences professionnelles.

Les agents doivent notamment apprendre à vérifier les réponses produites, à identifier les erreurs, à contrôler les sources et à conserver une appréciation critique.

Dans les services RH territoriaux, une réponse produite par un outil d'IA peut être convaincante sur la forme tout en reposant sur un texte abrogé, une jurisprudence mal interprétée ou une règle applicable à un autre versant de la fonction publique.

La rapidité de production ne garantit jamais la fiabilité juridique.

Le déploiement d'outils d'IA peut modifier les méthodes de travail, les compétences attendues et les conditions d'exercice des missions.

Lorsque les projets entrent dans le champ des compétences des instances de dialogue social, les procédures applicables doivent être respectées, notamment celles relatives à la consultation du comité social territorial.

Associer les agents et leurs représentants en amont permet également de mieux identifier les risques de surcharge cognitive, de perte d'autonomie, de surveillance excessive ou de déqualification professionnelle.

4. Les IA agentiques : une nouvelle étape qui renforce les enjeux de responsabilité

L'étude souligne l'émergence de systèmes d'intelligence artificielle capables de réaliser plusieurs opérations successives avec une autonomie accrue.

Ces outils, qualifiés d'IA agentiques, peuvent rechercher des informations, analyser un dossier, solliciter différents logiciels et préparer certaines actions.

Dans une collectivité, un tel système pourrait, par exemple, assister un gestionnaire RH dans la préparation d'une procédure administrative, le suivi d'échéances ou la vérification de pièces.

Mais la question de la responsabilité devient plus sensible dès lors que l'outil ne se contente plus de proposer un texte et peut intervenir directement dans une chaîne de traitement.

La collectivité doit donc déterminer les opérations pouvant être automatisées, celles nécessitant une validation et celles qui doivent rester sous contrôle humain renforcé.

5. Souveraineté numérique : la dépendance aux fournisseurs constitue un risque stratégique

L'adoption de l'intelligence artificielle soulève aussi la question de la dépendance technologique des administrations.

Les collectivités peuvent recourir à des solutions reposant sur des infrastructures, des modèles ou des plateformes contrôlés par des entreprises extérieures à leur organisation.

Il convient notamment d'examiner les conditions d'hébergement, les transferts éventuels de données, les règles contractuelles applicables, les coûts récurrents et les possibilités de réversibilité.

La localisation géographique des données ne constitue pas, à elle seule, une garantie suffisante de souveraineté.

Par ailleurs, les bénéfices économiques annoncés doivent intégrer les coûts de licences, de formation, de maintenance, de sécurisation et d'accompagnement des utilisateurs.

Les auteurs rappellent également les impacts environnementaux de l'IA : consommation énergétique, mobilisation d'infrastructures et besoins de stockage.

Une politique publique responsable doit donc privilégier des solutions proportionnées aux besoins et évaluer leur utilité réelle plutôt que multiplier les déploiements technologiques.

6. Cinq actions prioritaires pour les employeurs territoriaux

À partir des constats de cette étude, cinq orientations opérationnelles peuvent être proposées aux DRH, DGS et décideurs territoriaux.

Ces cinq actions constituent des préconisations de gouvernance et non une transcription exhaustive des obligations réglementaires applicables à tous les systèmes d'IA.

7. Le véritable objectif : construire un service public augmenté

L'étude oppose deux orientations possibles de la transformation publique.

La première consiste à utiliser l'intelligence artificielle principalement pour automatiser les tâches, réduire les délais et rechercher des économies.

La seconde vise à renforcer les capacités professionnelles des agents afin d'améliorer la qualité de la relation avec les citoyens.

Cette distinction est déterminante.

Un service public n'est pas nécessairement meilleur parce qu'il produit davantage de réponses automatisées.

Sa qualité dépend également de sa capacité à comprendre les situations particulières, à expliquer les décisions, à garantir l'accès aux droits et à préserver une relation de confiance avec les usagers.

« Une administration moderne n'est pas celle qui utilise le plus d'intelligence artificielle. C'est celle qui sait pourquoi elle l'utilise, dans quelles limites et au bénéfice de qui. »

— Analyse NAUDRH.COM

Le temps éventuellement libéré par l'automatisation doit pouvoir être réinvesti dans des missions nécessitant une expertise humaine, une capacité d'appréciation et une véritable proximité avec les usagers.

8. Conclusion : l'IA devient un enjeu majeur de gouvernance territoriale

L'intelligence artificielle n'est plus seulement un sujet d'innovation numérique. Elle touche désormais directement aux modalités d'exercice des missions publiques, aux compétences des agents et aux responsabilités des employeurs.

Le principal risque serait de laisser les outils transformer progressivement les organisations sans avoir préalablement défini les objectifs, les limites et les garanties nécessaires.

Pour les collectivités territoriales, l'enjeu consiste à construire une gouvernance proportionnée aux usages, juridiquement sécurisée et suffisamment pragmatique pour répondre aux besoins quotidiens des services.

Sources et références

Étude analysée : Émilie Agnoux et Johan Theuret, L'intelligence artificielle dans les services publics : une accélération technologique sans véritable cap politique, Fondation Jean-Jaurès, 6 octobre 2026.

Références complémentaires mentionnées : rapport IGF-IGA-Igas du 2 juillet 2026 sur le déploiement de l'intelligence artificielle dans les administrations publiques ; règlement (UE) 2024/1689 du 13 juin 2024 établissant des règles harmonisées concernant l'intelligence artificielle.

Consulter le règlement européen sur l'intelligence artificielle