Dans un arrêt du 28 janvier 2025, la Cour administrative d’appel de Nantes confirme la révocation d’un agent de police municipale ayant exercé, parallèlement à ses fonctions, un emploi salarié de surveillant de nuit à temps plein au sein d’un ITEP, sans autorisation de cumul.

📌 Les faits
L’agent, employé à temps complet par une commune, exerçait en parallèle une activité salariée nocturne régulière, du lundi soir au vendredi matin. Cette activité s’est étendue sur plus de deux ans, y compris durant des périodes de congé maladie. Or, les autorisations de cumul dont il disposait concernaient uniquement une activité d’auto-entrepreneur distincte.
La cour rappelle que le fonctionnaire doit consacrer l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches confiées, sauf autorisation expresse au titre des activités accessoires, conformément à l’article 25 septies de la loi du 13 juillet 1983.

⚖️ Une faute disciplinaire caractérisée
Les juges considèrent que :
– Le cumul de deux emplois à temps plein constitue une méconnaissance manifeste des obligations statutaires.
– Cette situation a compromis la vigilance et la sécurité exigées des fonctions de policier municipal.
– Les faits se sont prolongés sur une longue période.
– L’agent avait déjà fait l’objet d’une sanction disciplinaire pour des faits similaires.
Dans ces conditions, la révocation (sanction du quatrième groupe) n’est pas jugée disproportionnée au regard de la gravité et de la répétition des manquements.

❗ Enseignements RH pour les collectivités territoriales
Cette décision rappelle plusieurs principes essentiels en gestion des ressources humaines dans la fonction publique territoriale :
– L’autorisation de cumul est strictement encadrée et interprétée de manière restrictive.
– L’intitulé contractuel ne suffit pas : la réalité des fonctions exercées est déterminante.
– La répétition des manquements et les antécédents disciplinaires pèsent lourdement dans l’appréciation de la proportionnalité de la sanction.
– Les fonctions de sécurité exigent un niveau de vigilance incompatible avec un cumul intensif nocturne.

Pour les DRH territoriaux, cette jurisprudence constitue un rappel stratégique : la prévention des situations de cumul irrégulier passe par une information claire des agents, un contrôle rigoureux des demandes d’autorisation et une traçabilité des décisions.

👉 Cet arrêt confirme une ligne jurisprudentielle constante : le cumul irrégulier à temps plein expose à la sanction la plus lourde lorsque la sécurité du service est en jeu.

L'article L. 123-1 du code général de la fonction publique (CGFP) a posé le principe selon lequel un agent public ne peut exercer une activité privée lucrative de quelque nature que ce soit. Ce principe vaut pour l'ensemble des agents publics, indépendamment de leur appartenance aux cadres d'emplois de la police municipale. Plusieurs règles tempèrent néanmoins cette interdiction, permettant à un agent, et notamment à un policier municipal, de cumuler des activités : certains cumuls peuvent s'exercer sans autorisation préalable (art. L. 123-2 et L. 123-3 CGFP), d'autres sont soumis à une simple déclaration (art. L. 123-4 à L. 123-6 CGFP) et certains à une autorisation (art. L. 123-7 et L. 123-8 CGFP). Indépendamment de ces règles de cumuls d'activité, un agent public peut exercer son activité à temps partiel. Si certains temps partiels sont de droit (art. L. 612-3 CGFP), d'autres sont octroyés sur autorisation, sous réserve des nécessités de service (art. L. 612-1 CGP). Les policiers municipaux s'inscrivent, au même titre que les autres agents publics, dans ce cadre juridique et peuvent solliciter un temps partiel de droit ou sur autorisation. Il résulte de la lecture combinée de ces textes, qu'un policier municipal occupant un emploi à temps complet peut, à sa demande, exercer ses fonctions à temps partiel afin de cumuler une activité privée lucrative, dans le cadre des dérogations légalement prévues. L'autorisation d'assurer un service à temps partiel est accordée pour une période comprise entre six mois et un an, renouvelable, pour la même durée, par tacite reconduction dans la limite de trois ans. A l'issue de cette période de trois ans, le renouvellement de l'autorisation de travail à temps partiel doit faire l'objet d'une demande et d'une décision expresses (article 18 du décret n° 2004-777 du 29 juillet 2004 relatif à la mise en œuvre du temps partiel dans la fonction publique territoriale). Cette autorisation peut dans ces conditions être renouvelée. Elle n'est donc pas limitée à quatre ans.

Le cumul emploi-retraite permet de cumuler une pension de retraite avec les revenus d'une activité professionnelle. Il existe deux types de cumul emploi-retraite : "intégral"et"plafonné". Le cumul emploi-retraite intégral est ouvert aux assurés justifiant d'une retraite à taux plein et ayant liquidé l'ensemble de leurs pensions de retraite de base et complémentaires auxquelles ils peuvent prétendre. A défaut, les assurés peuvent reprendre une activité dans le cadre du cumul emploi-retraite plafonné : les nouveaux revenus ne doivent alors pas dépasser un plafond, lequel est différent selon les régimes. En cas de dépassement du plafond de ressources autorisé, le régime réduit les pensions au niveau dudit plafond. Pour le régime général, par exemple, la somme des pensions de base et complémentaires avec les revenus d'activité ne doit pas dépasser 1,6 SMIC ou le montant du dernier salaire, le plus favorable des deux étant retenu. Dans le régime de base des professions libérales, ce plafond est égal au plafond annuel de la sécurité sociale, soit 47 100 euros en 2025. Les pensions versées par le régime complémentaire des praticiens hospitaliers, l'Ircantec, ne sont quant à elles pas écrêtées en cas de cumul emploi-retraite plafonné. Par ailleurs, l'article 26 de la loi n° 2023-270 du 14 avril 2023 de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2023 a instauré la génération de nouveaux droits à retraite en cas de cumul emploi-retraite intégral.

Dans les régimes de base, notamment celui des professionnels libéraux, la nouvelle pension de retraite issue de ce cumul emploi-retraite intégral ne peut dépasser 5 % du plafond annuel de la sécurité sociale. Ainsi, un médecin libéral en cumul emploi-retraite intégral peut bénéficier de nouveaux droits à retraite de base s'il poursuit ou reprend une activité de médecin libéral en cumul emploi-retraite intégral, à compter du 1er septembre 2023. En revanche, la déclinaison du cumul emploi-retraite créateur de droits dans les régimes complémentaires de retraite relève de la décision du conseil d'administration de chaque caisse qui pilote un régime complémentaire. A date, en l'absence d'une telle décision du conseil d'administration de la Caisse autonome de retraite des médecins de France (CARMF), le cumul emploi-retraite créateur de droits n'est pas décliné au régime complémentaire des médecins. Concernant les praticiens hospitaliers retraités relevant de l'Ircantec, ils ont également la faculté de s'ouvrir de nouveaux droits à la retraite pour les périodes d'activité exercées à compter du 1er septembre 2024. Par ailleurs, afin de favoriser le cumul emploi-retraite des médecins libéraux et ainsi lutter contre les déserts médicaux, deux mesures ont été inscrites dans la loi n° 2025-199 du 28 février 2025 de financement de la sécurité sociale pour 2025.

D'une part, l'article 5 de cette loi prévoit l'extension aux médecins libéraux exerçant en cumul emploi-retraite intégral du régime simplifié des professions médicales, dit "RSPM", à partir du 1er juillet 2025. Ce régime permet de faciliter la reprise d'activité en cumul emploi-retraite dans la mesure où il limite la charge administrative de la déclaration. En outre, ce même article 5 prévoit le relèvement du plafond de revenus permettant de bénéficier du RSPM, à compter du 1er janvier 2026. Les modalités d'application seront fixées par décret prochainement. D'autre part, l'article 6 de cette même loi prévoit une exonération de toutes les cotisations vieillesse dues par les médecins libéraux exerçant en cumul emploi-retraite intégral dans les zones d'intervention prioritaire sur les revenus perçus en 2025, sous réserve que leur revenu professionnel soit inférieur à un plafond qui sera prochainement fixé par décret.

Il existe, selon la situation du pensionné, trois possibilités de cumul emploi-retraite :

Le cumul libre

Un agent retraité peut bénéficier du cumul libre (sans limite de rémunération) d’une pension CNRACL avec une rémunération d’activité provenant du secteur privé ou du secteur public (non titulaire) selon des différentes situations. S’il remplit les conditions pour en bénéficier, il doit en faire la demande auprès de la CNRACL en complétant une déclaration sur l’honneur de cumul libre, à adresser par voie postale à l’adresse indiquée sur le document.

Le cumul plafonné

Si le pensionné n’est pas éligible au cumul libre, ses revenus d’activité sont alors plafonnés. En cas de dépassement du plafond, il doit rembourser l’excédent. Préconisez lui l’utilisation du simulateur de calcul cumul emploi-retraite : ce simulateur indique le plafond de rémunération annuelle brute à ne pas dépasser.

Seuls les indépendants et les auto-entrepreneurs doivent toujours déclarer à la CNRACL leur reprise d’activité (via leur espace personnel sur Ma retraite publique ou par courrier sur papier libre) et répondre à l’enquête annuelle sur la rémunération qu’ils ont perçue.

L’acquisition de nouveaux droits à pension complémentaires

Les pensionnés bénéficiant du cumul libre acquièrent de nouveaux droits à pension dans le cadre d’une nouvelle activité dans le secteur privé ou public en qualité de contractuel.
 

Pour plus d’informations, notamment sur les conditions d’éligibilité au cumul libre, les dispositifs dérogatoires du cumul plafonné, les modalités de demande de cumul, ou la possibilité d’acquérir de nouveaux droits à pension, consultez l’article « Reprendre une activité en cumul emploi-retraite ».

Réponse publiée le 10 décembre 2024, en réponse à la question n°373

Voici une synthèse des idées essentielles de la réponse publiée :

Principe général (Article L. 121-3 du CGFP) :

-L'agent public doit consacrer l'intégralité de son temps de travail à son emploi principal.

-Ce principe garantit la priorité à l'intérêt général et au bon fonctionnement du service public.

Dérogations encadrées (Article L. 123-7 du CGFP) :

-Des activités accessoires peuvent être autorisées par l'autorité hiérarchique.

-Ces activités doivent être strictement encadrées pour éviter qu'elles ne nuisent aux missions principales de l'agent.

-La liste des activités autorisées figure dans le décret n° 2020-69 du 30 janvier 2020 et est reprise dans le CGFP.

Ajout récent pour répondre à un besoin spécifique :

-Le décret n° 2022-1695 introduit à titre expérimental une dérogation permettant aux agents publics d'exercer une activité de conducteur de transport scolaire ou assimilé.

-Cette mesure vise à répondre à la pénurie de chauffeurs de cars scolaires.

-L'expérimentation est encadrée pour éviter des conflits d'horaires entre l'emploi principal et l'activité accessoire.

Perspectives d'évaluation :

-Cette expérimentation, limitée à trois ans, fera l'objet d'un bilan avant toute décision de pérennisation.

Avis www.naudrh.com : cette réponse met en lumière l’équilibre nécessaire entre le respect des obligations professionnelles des agents publics et l’introduction de flexibilité pour répondre à des besoins spécifiques, comme la pénurie de chauffeurs. Cette approche expérimentale nous semble judicieuse pour évaluer les impacts réels avant une généralisation. Cela illustre une adaptation pragmatique de la réglementation pour servir l'intérêt général. 

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(Merci à la Gazette des Communes qui a fait référence à nos podcasts techniques dans un article du 26 juillet 2022)

Bien qu’un agent ne tire aucun revenu dans les premières années d’une activité privée, cela n’est pas de nature à lui ôter sa vocation lucrative. Ainsi, il est nécessaire pour l’agent d’obtenir une autorisation de cumul avant d’exercer cette activité privée lucrative. En outre, un agent à temps complet qui en toute connaissance de cause, continue à poursuivre une activité de vente de calendriers et accessoires pour anniversaires, méconnait l’obligation statutaire consistant dans l’interdiction de se consacrer à une autre activité professionnelle que celle de son emploi public, sans autorisation, ainsi que l’obligation de loyauté et de probité qui s’impose à tout agent public.

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Les règles d'application du cumul emploi retraite sont régies par les articles L. 84 à L. 86 et R. 90 à R. 92 du code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR). Ainsi, un pensionné est en situation de cumul emploi retraite si, en plus de sa pension personnelle versée par le service des retraites de l'État, il perçoit des revenus d'activité. Le cumul d'une pension de l'État avec la rémunération d'une activité est possible, sans incidence sur le paiement de la pension, sous réserve que la rémunération perçue ne dépasse pas le tiers de la pension, augmentée d'une somme forfaitaire (fixée à 7 950,07 € pour 2024). Une obligation de déclaration est prévue à l'article L. 86-1 du CPCMR. Celle-ci se réalise par le pensionné (ou, le cas échéant, son employeur). Ainsi, le pensionné, consécutivement à la mise à disposition de son titre de pension sur l'espace numérique sécurisé des agents publics (ENSAP), renseigne un questionnaire en ligne (déclaration de cumul) relatif à une éventuelle reprise d'activité. Si, ultérieurement, le pensionné reprend une activité, il doit déclarer cette reprise d'activité grâce à un formulaire dédié sur le site des retraites de l'État. Les seuils applicables en la matière sont indiqués sur la déclaration dédiée, permettant ainsi au pensionné d'en prendre connaissance au moment où il informe d'une reprise d'activité, lorsqu'il télécharge son titre de pension. La limite est calculée par année civile, même si la date d'effet de la pension intervient en cours d'année. Si les revenus d'activité sont inférieurs ou égaux à la limite, la pension est payée intégralement. Si les revenus d'activité sont supérieurs à cette limite, seul l'excédent de revenus par rapport à la limite est déduit de la pension (lorsque cet excédent est inférieur au montant de la pension, la suspension est partielle ; la suspension sera totale si l'excédent est supérieur au montant de la pension). S'il n'est pas envisagé, à ce stade, que les revenus perçus dans le cadre des activités relevant des missions d'accompagnement d'élèves en situation de handicap soient exonérés au titre de la réglementation du cumul emploi retraite, il est précisé qu'en cas de situation de cumul observée tout particulièrement s'agissant d'usagers de condition modeste, un examen attentif et personnalisé est opéré. À ce titre, selon les situations signalées et justifiées, des possibilités de paiement échelonné voire de remise gracieuse, selon le degré de gène effective observée chez l'usager, peuvent être accordées.

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(Merci à la Gazette des Communes qui a fait référence à nos podcasts techniques dans un article du 26 juillet 2022)

Il résulte de l’article L. 5216-6 du code général des collectivités territoriales (CGCT), relatif à la substitution d’une communauté d’agglomération à un syndicat mixte dont le périmètre est identique au sien, et du deuxième alinéa de l’article L. 5211-41 de ce code, relatif à la transformation d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) auquel il est renvoyé pour les conditions de cette substitution, éclairés par les travaux préparatoires de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 dont sont issues ces dernières dispositions, que le législateur, qui a entendu éviter les effets de discontinuité en cas de substitution d’un établissement public de coopération intercommunale à un syndicat mixte, n’a assorti les dispositions prévoyant que l’ensemble des personnels de l’établissement transformé est réputé relever du nouvel établissement dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les siennes, d’aucune restriction quant à leur champ d’application, qui couvre également, par conséquent, la situation des personnels exerçant une activité accessoire conformément aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 et du décret n° 2007-658 du 2 mai 2007.

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L’exercice d’une activité accessoire qui n’a jamais été déclarée et pour laquelle l’agent n’a jamais sollicité d’autorisation de cumul, est constitutif d’une faute. Il justifie la mise en retraite d’office de l’intéressé dès lors que, en dépit des mises en garde de sa hiérarchie, l’intéressé s’est abstenu de veiller à prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il pouvait se trouver au regard de cette activité  (CAA Toulouse 21TL04445 du 12.12.2023).

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Le reversement des sommes indument perçues par un agent dans le cadre d’activités méconnaissant les règles de cumul ne porte pas atteinte au principe de responsabilité garanti par l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. De même, en l’absence de demande d’autorisation de cumul d’activité transmise à l’employeur, l’agent ne saurait reprocher à son employeur d’avoir commis une faute, de nature à le décharger de l’obligation de reverser les sommes indûment perçues, en ne lui demandant pas des informations complémentaires sur ce cumul d’activités. Enfin, les arguments de l’agent selon lesquels l’activité qu’il a irrégulièrement exercée constituait une activité d’intérêt général auprès d’une personne publique et qu’il n’a commis aucune faute dans l’exercice de cette activité non autorisée ne sont pas de nature à tempérer le montant des sommes à reverser dès lors que le principe du reversement des rémunérations indument perçues à cette occasion ne constitue pas un régime de responsabilité pour faute.

L’article 6 du décret-loi du 29 octobre 1936 relatif aux cumuls de retraites, de rémunérations et de fonctions prévoyait d’ores-et-déjà le reversement, par voie de retenue sur traitement, des rémunérations irrégulièrement perçues en cas d’infraction par les fonctionnaires aux interdictions de cumul. Cela a été repris à l’article L. 123-9 du CGFP qui dispose que « Sans préjudice de l'engagement de poursuites disciplinaires, la violation par un agent public des dispositions du présent chapitre donne lieu au reversement par celui-ci des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement. ».

Ce reversement des sommes irrégulièrement perçues par l’agent par voie de retenue sur traitement ne constitue pas une sanction disciplinaire, l’administration ne pouvant pas infliger de sanctions pécuniaires à ses agents (CE, 25 mai 1988, n° 59639, non reversement par l’administration de retenue sur traitement en guise de sanction disciplinaire ; CE, 11 juin 1993, n° 105576, suppression d’une indemnité précédemment versée à l’agent à titre de sanction).

Il ne constitue pas non plus un régime de réparation pour faute du préjudice financier qu'aurait subi l'administration. En tout état de cause, les sommes irrégulièrement perçues par l’agent qui doivent être reversées sont exclusivement celles correspondant aux rémunérations de l’activité accessoire qu’il était interdit de cumuler avec l’activité publique principale (CAA Paris, 4 mars 2004, n° 03PA00861), sans que la prescription biennale ne trouve à s'appliquer et sans que cela ne constitue une enrichissement sans cause de l‘administration (CAA de NANCY, 30 mars 2022, n°20NC00507).

Source: BIJ OCT 2023

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