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NAUDRH.COM | Analyse RH territoriale
Les données de la DREES mettent en lumière une réalité bien connue des employeurs territoriaux : entre l'allongement des carrières et la capacité réelle des agents à rester en emploi, l'écart peut être considérable.
Dans les directions des ressources humaines territoriales, la question des retraites a longtemps été abordée principalement à travers les prévisions de départ, la constitution des dossiers CNRACL et le renouvellement des effectifs. Cette approche demeure indispensable, mais elle ne suffit plus à rendre compte des difficultés rencontrées par les collectivités.
La publication de l'édition 2026 du panorama Les retraités et les retraites de la DREES invite à regarder les fins de carrière sous un autre angle. Au-delà des chiffres relatifs aux pensions et à l'âge de liquidation, elle met en évidence les inégalités de parcours professionnels et la situation préoccupante des personnes qui ne sont plus en emploi sans avoir encore accédé à la retraite.
Pour les employeurs territoriaux, cette question prend une dimension particulière. Les carrières s'allongent alors que certains métiers restent physiquement exigeants, que les possibilités de mobilité ne sont pas toujours suffisantes et que les situations d'inaptitude peuvent devenir particulièrement complexes à gérer.
Il ne s'agit pas de considérer que tous les agents vieillissants rencontrent des difficultés professionnelles. Beaucoup poursuivent leur activité dans de bonnes conditions et disposent d'une expérience précieuse pour leur collectivité. Mais l'allongement des carrières oblige les DRH à regarder plus attentivement ce qui se passe durant les cinq ou dix dernières années d'activité.
C'est probablement l'un des principaux enseignements à tirer des données publiées par la DREES.
Les départs à la retraite reculent, mais les situations professionnelles restent très différentes
À la fin de l'année 2024, la France comptait 17,3 millions de retraités percevant une pension de droit direct d'un régime français. Leur nombre avait augmenté de 0,7 % en un an, soit environ 114 000 personnes supplémentaires.
Dans le même temps, 718 000 personnes avaient liquidé pour la première fois une pension de retraite, un effectif en diminution de 6,7 % par rapport à 2023. Cette évolution s'inscrit notamment dans les effets progressifs de la réforme des retraites de 2023.
L'âge conjoncturel moyen de départ à la retraite atteignait 62 ans et 11 mois en 2024, contre 62 ans et 8 mois l'année précédente. Il s'établissait à 63 ans et 3 mois pour les femmes et à 62 ans et 7 mois pour les hommes.
Depuis 2010, cet âge a progressé de deux ans et cinq mois.
Ces données confirment que les actifs quittent progressivement le marché du travail plus tardivement. Elles ne permettent cependant pas de conclure que tous demeurent effectivement en emploi jusqu'au moment de leur départ.
Cette distinction est essentielle pour les collectivités territoriales.
Dans les services, les situations de fin de carrière sont extrêmement différentes. Certains agents souhaitent poursuivre leur activité au-delà de l'âge auquel ils pourraient partir. D'autres rencontrent des difficultés physiques ou médicales plusieurs années avant l'ouverture de leurs droits à pension.
Entre ces deux situations, les DRH doivent gérer des demandes d'aménagement de poste, des temps partiels, des mobilités, des restrictions d'aptitude ou des périodes prolongées d'absence pour raison de santé.
Le recul de l'âge de départ ne fait pas disparaître ces difficultés. Il peut, au contraire, prolonger la période pendant laquelle elles doivent être prises en charge.
Le niveau moyen des pensions masque des écarts importants entre les parcours
Selon la DREES, la pension mensuelle moyenne de droit direct des retraités résidant en France s'établissait à 1 752 euros bruts en 2024, soit 1 626 euros nets après prélèvements sociaux.
Le pouvoir d'achat de la pension brute moyenne a progressé de 3,8 % en euros constants au cours de l'année, notamment sous l'effet des revalorisations et du ralentissement de l'inflation.
Ces moyennes nationales doivent être utilisées avec prudence.
Elles regroupent des retraités relevant de régimes différents, ayant connu des carrières complètes ou incomplètes, des niveaux de rémunération très variables et des périodes d'interruption d'activité.
Dans la fonction publique territoriale, les règles applicables aux fonctionnaires affiliés à la CNRACL ne sont pas identiques à celles des agents contractuels relevant du régime général et de l'Ircantec.
Cette différence ne relève pas d'une simple question technique. Elle a des conséquences directes sur les modalités de calcul de la pension, la prise en compte de certaines périodes de carrière et les conditions de liquidation.
Lorsqu'un agent envisage un départ, un temps partiel ou une retraite progressive, l'information qui lui est délivrée doit donc être adaptée à sa situation statutaire.
Il serait particulièrement risqué de transposer à un fonctionnaire territorial des règles présentées dans une étude nationale sans vérifier le régime de retraite auquel il appartient.
La fiabilisation des carrières et la qualité de l'information délivrée aux agents constituent, à cet égard, des responsabilités importantes pour les services RH.
Les inégalités de pension entre les femmes et les hommes doivent interroger les politiques de carrière
Les données de la DREES montrent que les écarts de pension entre les femmes et les hommes demeurent élevés.
En 2024, la pension moyenne brute de droit direct des femmes atteignait 1 383 euros par mois, contre 2 186 euros pour les hommes, soit un écart d'environ 37 %.
La prise en compte des pensions de réversion réduit cette différence, sans la faire disparaître.
Ces écarts résultent notamment des différences de rémunération, des interruptions de carrière, des périodes de temps partiel et des durées d'assurance.
La fonction publique territoriale n'échappe pas aux questions soulevées par ces trajectoires professionnelles.
Les filières sociales, médico-sociales et administratives comportent une proportion importante de femmes. Certaines carrières peuvent être marquées par des périodes de travail à temps partiel ou par des interruptions liées aux responsabilités familiales.
Il serait toutefois inexact de considérer que les écarts nationaux de pension mesurés par la DREES correspondent directement à ceux des retraités de la CNRACL.
Ces chiffres doivent plutôt conduire les collectivités à examiner les effets de leurs propres pratiques de gestion.
Une politique d'égalité professionnelle ne peut pas se limiter à l'analyse des écarts de rémunération entre agents en activité. Elle doit aussi tenir compte des conséquences des choix de carrière sur les droits futurs à pension.
La question mérite notamment d'être examinée lors des demandes de temps partiel. Selon la situation de l'agent, les périodes concernées peuvent produire des effets différents sur la durée d'assurance, la durée liquidable et le montant de la pension.
Ces distinctions sont parfois mal connues des agents eux-mêmes.
Les DRH ont donc intérêt à intégrer les conséquences sur la retraite dans l'information délivrée lors des décisions qui modifient durablement le déroulement de carrière.
Les seniors ni en emploi ni à la retraite : une réalité préoccupante
L'un des enseignements les plus importants des travaux statistiques concerne les personnes qui ont quitté l'emploi sans avoir encore liquidé leur pension.
La DREES utilise notamment la catégorie des personnes « ni en emploi, ni à la retraite, ni en préretraite », désignées par l'acronyme NERP.
Cette notion est statistique. Elle ne correspond pas à un statut juridique particulier.
Elle regroupe des situations différentes : personnes au chômage, personnes confrontées à des problèmes de santé, bénéficiaires de prestations sociales ou personnes durablement éloignées de l'emploi.
Les travaux repris dans le rapport évaluent cette population à environ 1,4 million de personnes, selon le champ d'âge et l'année de référence retenus.
Le constat est d'autant plus préoccupant qu'une partie importante de ces personnes ne relève pas du chômage au sens strict.
À 59 ans, moins d'une personne NERP sur cinq est considérée comme chômeuse au sens du Bureau international du travail.
Les autres se trouvent dans différentes situations d'inactivité, parfois sans perspective réaliste de retour à l'emploi.
Les conséquences sur le niveau de vie sont importantes. Les études citées font apparaître un taux de pauvreté monétaire d'environ 32 % parmi les seniors NERP, contre un niveau nettement inférieur chez les personnes du même âge qui occupent un emploi ou perçoivent une retraite.
Le niveau de vie médian de cette population est estimé à 1 270 euros par mois dans les travaux mentionnés.
Ces données ne décrivent pas directement la situation des fonctionnaires territoriaux. Elles montrent néanmoins qu'il existe, pour une partie des actifs, une période particulièrement fragile entre la fin de l'emploi et l'accès à la retraite.
Cette période mérite d'être prise en considération dans les politiques publiques, mais aussi dans les pratiques des employeurs.
Dans la fonction publique territoriale, les difficultés de fin de carrière prennent d'autres formes
Les fonctionnaires territoriaux titulaires bénéficient de garanties statutaires qui les distinguent des salariés du secteur privé.
Les congés pour raison de santé, les possibilités d'aménagement du poste, les procédures de reclassement et les dispositifs de retraite pour invalidité obéissent à des règles spécifiques.
Il serait donc juridiquement incorrect de considérer qu'un fonctionnaire territorial devenu inapte à ses fonctions se retrouve automatiquement dans la même situation qu'un salarié licencié pour inaptitude.
Pour autant, les garanties statutaires ne suppriment pas toutes les difficultés.
Les DRH connaissent les situations dans lesquelles un agent ne peut plus exercer les missions correspondant à son grade ou à son emploi, sans pour autant être reconnu définitivement inapte à toute activité professionnelle.
La recherche d'un poste compatible avec son état de santé peut alors devenir particulièrement complexe.
Dans une petite collectivité, le nombre limité d'emplois disponibles réduit les possibilités de mobilité. Dans une structure plus importante, les postes existent parfois, mais leur adéquation avec les capacités et les compétences de l'agent n'est pas toujours évidente.
Ces situations nécessitent souvent un travail prolongé entre les services RH, les responsables hiérarchiques, les acteurs de la médecine du travail et les instances médicales compétentes.
Elles peuvent également avoir des conséquences financières importantes pour l'agent lorsque sa position administrative évolue.
La difficulté ne réside donc pas uniquement dans le risque d'une sortie définitive de l'emploi. Elle concerne aussi les périodes pendant lesquelles l'agent demeure dans les effectifs sans pouvoir exercer durablement ses fonctions habituelles.
C'est dans ces situations que l'anticipation prend tout son sens.
L'allongement des carrières rend la prévention de l'usure professionnelle indispensable
Les données nationales relatives à l'emploi des seniors montrent que le maintien dans l'activité devient plus difficile avec l'avancée en âge.
En 2024, le taux d'emploi des personnes âgées de 55 à 59 ans atteignait environ 78 %. Celui des 60 à 64 ans s'établissait à 42,4 %.
Cette différence rappelle que le recul de l'âge de départ à la retraite ne garantit pas, à lui seul, la poursuite effective de l'activité professionnelle.
Dans la fonction publique territoriale, cette question doit être examinée à partir des métiers.
Un agent administratif, un agent de voirie, un professionnel de la petite enfance ou un agent intervenant auprès de personnes dépendantes ne sont pas exposés aux mêmes contraintes.
Les conditions de travail, les horaires, les efforts physiques et les possibilités d'aménagement diffèrent sensiblement.
Il ne s'agit pas de considérer qu'un agent devient moins apte à exercer ses missions à partir d'un âge déterminé. Une telle approche serait réductrice et pourrait conduire à des pratiques discriminatoires.
En revanche, certaines expositions professionnelles répétées peuvent produire des effets sur la santé au fil des années.
La prévention de l'usure professionnelle devrait donc être intégrée beaucoup plus tôt dans la gestion des parcours.
Dans certaines collectivités, les difficultés ne sont réellement prises en charge qu'après plusieurs arrêts de travail ou lorsqu'une restriction médicale rend nécessaire un changement d'affectation.
À ce stade, les possibilités de mobilité sont parfois déjà réduites.
La formation, l'évolution des missions, l'adaptation des équipements et l'organisation des parcours professionnels devraient permettre d'agir avant que le maintien sur le poste ne devienne impossible.
Cette démarche suppose de mieux articuler les politiques de prévention, les lignes directrices de gestion, la formation professionnelle et la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.
La question des fins de carrière ne relève plus seulement du service chargé des retraites. Elle concerne l'ensemble de la politique RH.
La retraite progressive peut faciliter certaines transitions
La retraite progressive constitue l'un des dispositifs susceptibles d'accompagner les dernières années d'activité.
Elle permet, sous certaines conditions, de percevoir une fraction de sa pension tout en poursuivant une activité professionnelle réduite.
Depuis le 1er septembre 2025, l'âge d'accès au dispositif est fixé à 60 ans, sous réserve de remplir les autres conditions réglementaires.
Pour les agents territoriaux, les modalités de mise en œuvre dépendent notamment du statut, du régime de retraite et des règles applicables au temps partiel.
Il convient de rappeler que la retraite progressive ne confère pas un droit général à choisir librement son organisation du travail. Les conditions statutaires et les nécessités du service doivent être prises en considération.
Ce dispositif présente néanmoins un intérêt pour certaines fins de carrière.
Il peut permettre à un agent de réduire progressivement son activité, de préparer son départ et d'organiser la transmission de ses compétences.
Il ne constitue pas pour autant une réponse suffisante à toutes les situations d'usure professionnelle.
Réduire le temps de présence d'un agent ne résout pas nécessairement les difficultés liées à un poste physiquement exigeant ou à des conditions de travail devenues incompatibles avec son état de santé.
La retraite progressive doit donc être envisagée comme un outil parmi d'autres, dans le cadre d'une réflexion plus large sur les conditions de maintien dans l'emploi.
Le cumul emploi-retraite répond à une logique différente
Le cumul emploi-retraite concerne des personnes ayant déjà liquidé leur pension et qui poursuivent ou reprennent une activité professionnelle.
Les données présentées dans le rapport font état d'environ 619 000 personnes en situation de cumul emploi-retraite en 2024.
Les motivations peuvent être diverses : compléter ses revenus, maintenir une activité, transmettre des compétences ou poursuivre un engagement professionnel.
Dans la fonction publique territoriale, les règles applicables nécessitent une analyse attentive, notamment lorsqu'un ancien fonctionnaire affilié à la CNRACL envisage de reprendre une activité auprès d'un employeur public.
Les conséquences sur le versement de la pension et sur l'acquisition éventuelle de nouveaux droits dépendent de la situation de l'intéressé et des dispositions applicables.
Les évolutions prévues à compter de 2027 rendent cette vérification particulièrement importante.
Le cumul emploi-retraite peut présenter un intérêt pour les collectivités qui souhaitent bénéficier ponctuellement de compétences expérimentées.
Il ne doit cependant pas être confondu avec une politique de maintien dans l'emploi des agents en fin de carrière.
Le retour à l'activité après liquidation de la pension ne répond pas aux mêmes besoins que l'accompagnement d'un agent qui doit encore travailler plusieurs années avant de pouvoir partir.
Les petites pensions rappellent l'importance des parcours professionnels
Les données de la DREES montrent que le niveau de vie médian des retraités demeure, dans l'ensemble, relativement proche de celui de la population générale.
En 2023, leur taux de pauvreté s'établissait à 10,1 %, contre 15,4 % pour l'ensemble de la population.
Ces chiffres ne doivent cependant pas masquer les situations individuelles de précarité.
Une pension modeste peut résulter d'une carrière incomplète, de rémunérations faibles ou de périodes d'interruption d'activité.
Le rapport rappelle également l'importance des mécanismes de solidarité, notamment le minimum vieillesse et les dispositifs de majoration de certaines pensions.
Fin 2024, environ 754 000 personnes bénéficiaient du minimum vieillesse.
La réforme de 2023 a par ailleurs conduit à une revalorisation du minimum contributif pour une partie des retraités concernés.
Selon le bilan repris dans le rapport, près de 1,3 million de personnes ont bénéficié d'une augmentation, pour un gain moyen de 52 euros bruts mensuels.
Ces mesures ne doivent pas être présentées comme la garantie que toute personne ayant travaillé dispose automatiquement d'une pension de 1 200 euros.
Les conditions d'attribution sont précises et dépendent notamment des droits acquis et des règles propres aux régimes concernés.
Pour les DRH territoriaux, une distinction doit être rappelée : le minimum contributif du régime général et le minimum garanti applicable à certaines pensions de fonctionnaires ne correspondent pas au même dispositif.
Cette précision est essentielle lorsqu'un agent cherche à estimer le montant de sa future pension.
Une information approximative peut conduire à des décisions de départ fondées sur des hypothèses financières erronées.
Préparer la retraite ne devrait plus être une démarche de dernière année
Dans de nombreuses collectivités, l'accompagnement des départs à la retraite repose encore largement sur la vérification administrative des droits au moment où l'agent annonce son intention de partir.
La constitution du dossier CNRACL, la vérification des services accomplis et le contrôle des éléments de carrière demeurent évidemment indispensables.
Mais les décisions qui influencent le montant de la pension interviennent souvent bien avant cette étape.
Les périodes de temps partiel, certaines interruptions d'activité, les mobilités et les choix de fin de carrière peuvent avoir des conséquences importantes sur les droits futurs.
Les agents ne disposent pas toujours d'une information suffisante pour mesurer ces effets.
La DRH ne se substitue pas à la caisse de retraite dans la détermination officielle du montant de la pension. Elle doit néanmoins veiller à la fiabilité des données de carrière et à l'orientation des agents vers les interlocuteurs compétents.
Il serait utile que les collectivités développent une information plus précoce, notamment à l'occasion des changements importants de situation professionnelle.
La préparation de la retraite devrait ainsi s'inscrire dans une logique de parcours plutôt que dans une procédure administrative concentrée sur les derniers mois d'activité.
Cette évolution permettrait également de mieux anticiper les départs et d'organiser la transmission des compétences.
Les réformes des retraites ont des conséquences directes sur la gestion des effectifs
Le report de l'âge de départ à la retraite modifie les perspectives de renouvellement des effectifs.
Les collectivités doivent adapter leurs prévisions de départ, leurs politiques de recrutement et leurs démarches de gestion des compétences.
Mais ces conséquences ne sont pas uniquement quantitatives.
L'allongement des carrières peut accroître les besoins d'aménagement des postes, de formation, de mobilité et d'accompagnement des situations d'inaptitude.
Il peut également modifier les conditions dans lesquelles les services organisent la transmission des savoir-faire.
Une collectivité qui se contente d'actualiser les dates prévisionnelles de départ à la retraite risque de passer à côté de ces évolutions.
La gestion prévisionnelle des emplois et des compétences doit désormais intégrer davantage les conditions de soutenabilité des parcours professionnels.
Il ne suffit pas de savoir combien d'agents partiront dans les cinq prochaines années. Il faut également s'interroger sur les métiers concernés, les contraintes auxquelles les agents sont exposés et les possibilités d'évolution qui leur seront offertes avant leur départ.
Cette réflexion mérite d'être conduite avec les responsables opérationnels, les acteurs de la prévention et les représentants du personnel.
Le dialogue social peut contribuer à identifier les difficultés et à construire des réponses adaptées, notamment dans les métiers où l'usure professionnelle constitue un enjeu récurrent.
Une responsabilité nouvelle pour les DRH territoriaux
Les données de la DREES ne constituent pas une photographie spécifique de la fonction publique territoriale.
Elles ne permettent pas d'affirmer que les fonctionnaires territoriaux connaissent les mêmes situations de précarité, dans les mêmes proportions, que l'ensemble des seniors observés au niveau national.
Elles éclairent néanmoins une difficulté que les employeurs publics doivent désormais intégrer à leurs politiques de ressources humaines.
L'allongement de la durée des carrières n'a de sens que si les conditions de travail permettent effectivement aux agents de poursuivre leur activité.
Cela suppose de mieux anticiper les situations d'usure, de développer les possibilités d'évolution professionnelle et d'accompagner les transitions vers la retraite.
La retraite progressive peut apporter une réponse dans certaines situations. Les dispositifs de reclassement et de maintien dans l'emploi en apportent d'autres. La formation, la prévention et l'organisation du travail demeurent cependant les leviers les plus structurants.
Ces questions ne peuvent plus être traitées séparément.
Elles doivent trouver leur place dans une politique RH cohérente, associant gestion des carrières, prévention des risques professionnels, dialogue social et préparation des départs.
Conclusion : permettre aux agents de terminer leur carrière dans de bonnes conditions
Les débats sur les retraites se concentrent naturellement sur l'âge légal, la durée d'assurance et l'équilibre financier des régimes.
Pour les DRH territoriaux, une autre question devient tout aussi importante : que se passe-t-il concrètement dans les services lorsque les agents doivent travailler plus longtemps ?
Les données de la DREES rappellent qu'une partie des actifs quitte l'emploi avant d'accéder à la retraite et que cette période peut s'accompagner de difficultés économiques importantes.
Les agents territoriaux bénéficient de garanties statutaires spécifiques, mais celles-ci ne dispensent pas les collectivités d'anticiper les conséquences de l'allongement des carrières.
La prévention de l'usure professionnelle, l'adaptation des postes, la mobilité et la préparation des départs doivent désormais être envisagées comme les différentes composantes d'une même politique.
Les collectivités ont tout intérêt à agir suffisamment tôt, avant que les difficultés de santé ou d'aptitude ne réduisent les possibilités d'accompagnement.
La question n'est plus seulement de savoir à quel âge les agents territoriaux pourront prendre leur retraite. Elle est de savoir dans quelles conditions ils pourront exercer leurs missions jusqu'à cet âge.
C'est probablement sur ce point que les politiques RH territoriales devront le plus évoluer au cours des prochaines années.
Sources et portée de l'analyse
Source principale : DREES, Les retraités et les retraites, édition 2026. Les données statistiques citées concernent différentes années de référence et portent sur l'ensemble de la population étudiée, et non exclusivement sur les agents de la fonction publique territoriale. Les dispositifs statutaires évoqués doivent être appréciés selon la situation individuelle et les textes en vigueur à la date de la décision.
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