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NAUDRH.COM | Analyse & stratégie RH territoriale
Vieillissement des effectifs, allongement des carrières, usure professionnelle : les collectivités territoriales connaissent les risques. Elles disposent aussi de plusieurs instruments pour accompagner les mobilités. Pourtant, la reconversion demeure trop souvent une réponse à une situation devenue difficilement réversible. Cette contradiction interroge notre manière de concevoir la gestion des ressources humaines.
Par Pascal NAUD
Président fondateur de NAUDRH.COM
Expertise en ressources humaines et management public territorial
naudrhexpertise@gmail.com
Il est une situation que connaissent bien les directeurs des ressources humaines territoriaux. Un agent exerce depuis vingt ou trente ans un métier physiquement exigeant. Il a longtemps donné satisfaction, connaît parfaitement son environnement professionnel et bénéficie de la confiance de son encadrement. Puis les difficultés apparaissent. Les arrêts de travail deviennent plus fréquents, des restrictions médicales sont formulées, certains gestes ne peuvent plus être accomplis dans les mêmes conditions. Le service tente de s'adapter. La direction des ressources humaines recherche des solutions. Mais lorsque la question d'une réorientation professionnelle finit par être posée, les possibilités sont déjà considérablement réduites.
Ce scénario n'a rien d'exceptionnel. Il révèle pourtant une contradiction de plus en plus difficile à justifier. Nous savons que les carrières s'allongent. Nous connaissons les métiers exposés à des contraintes physiques ou psychologiques importantes. Nous disposons d'informations sur la structure démographique de nos effectifs. Malgré cela, nous continuons souvent à traiter la reconversion professionnelle comme une conséquence de l'inaptitude plutôt que comme une évolution possible du parcours d'un agent.
Le problème n'est pas seulement juridique ou financier. Il tient à notre conception de la carrière territoriale. Nous avons longtemps organisé la gestion des personnels autour de la stabilité des affectations, de l'acquisition progressive de l'expérience et de la continuité dans un métier. Cette organisation a ses vertus. Elle permet de construire des compétences solides et de maintenir une connaissance approfondie des services. Elle devient néanmoins insuffisante lorsque les conditions d'exercice d'un emploi ne permettent plus raisonnablement d'envisager une carrière entière sur les mêmes fonctions.
La question des secondes carrières ne peut donc plus être renvoyée aux seules procédures de reclassement. Elle concerne directement la stratégie des employeurs territoriaux, leur capacité à anticiper les besoins de compétences et, plus largement, leur responsabilité dans la construction de parcours professionnels soutenables.
1. Le vieillissement des effectifs ne constitue pas, à lui seul, le problème
La fonction publique territoriale présente une structure démographique qui rend particulièrement sensible la question de l'allongement de la vie professionnelle. Les travaux consacrés à l'emploi territorial montrent depuis plusieurs années une progression de la part des agents âgés de 50 ans et plus. Cette évolution concerne un versant de la fonction publique dans lequel les emplois de catégorie C demeurent largement représentés et où de nombreuses missions comportent des contraintes professionnelles importantes.
Les agents de voirie, des espaces verts, de la restauration collective, de la propreté, de la petite enfance ou de l'aide à domicile ne sont pas confrontés aux mêmes risques. Ils ont néanmoins en commun d'exercer des activités dont certaines exigences peuvent devenir plus difficiles à supporter avec le temps. Les manutentions, les postures répétées, les déplacements, le bruit, les horaires ou les sollicitations émotionnelles peuvent produire des effets cumulatifs qui ne se manifestent pas toujours immédiatement.
Il faut toutefois se garder d'une lecture exclusivement démographique. Un agent de 58 ans n'est pas nécessairement plus fragile qu'un collègue de 40 ans. Certains professionnels poursuivent leur activité jusqu'à la retraite sans difficulté majeure, tandis que d'autres rencontrent des problèmes de santé beaucoup plus tôt. Ce n'est pas l'âge qui détermine mécaniquement l'usure, mais la combinaison des conditions de travail, des expositions professionnelles, des possibilités d'adaptation et des situations individuelles.
Cette distinction devrait guider nos politiques RH. Elle permet d'éviter que la prévention de l'usure professionnelle ne se transforme, même involontairement, en une gestion des agents fondée sur des présomptions liées à leur âge.
L'enjeu est ailleurs. Il consiste à reconnaître que certains métiers présentent des contraintes dont les effets peuvent s'accumuler au cours d'une carrière et que l'employeur doit s'interroger suffisamment tôt sur les conditions dans lesquelles ces métiers pourront continuer à être exercés.
Or, dans beaucoup d'organisations, cette interrogation intervient tardivement. Tant que l'agent tient son poste, la situation paraît maîtrisée. Les premières restrictions médicales conduisent à des aménagements successifs. Le service s'organise, parfois au prix d'efforts importants. Ce n'est que lorsque ces adaptations atteignent leurs limites que la perspective d'une reconversion est véritablement examinée.
À ce stade, la collectivité découvre souvent qu'elle dispose de peu de postes adaptés, que l'agent ne possède pas nécessairement les qualifications requises pour exercer d'autres fonctions et qu'une formation longue aurait dû être engagée plusieurs années auparavant.
L'usure professionnelle devient alors un problème de reclassement. Elle aurait dû être, bien plus tôt, un sujet de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.
2. Le droit permet d'accompagner les transitions, mais ne construit pas les parcours à notre place
La fonction publique dispose de plusieurs dispositifs destinés à favoriser la formation et l'évolution professionnelle. Le compte personnel de formation, le congé de formation professionnelle, le bilan de compétences, la validation des acquis de l'expérience et les mécanismes de mobilité constituent autant de possibilités susceptibles d'accompagner un changement de métier.
Leur existence ne suffit pourtant pas à garantir une seconde carrière.
Dans la pratique, les difficultés apparaissent souvent dans l'articulation de ces instruments. Un agent peut envisager une formation sans disposer d'une perspective d'emploi à son terme. Une collectivité peut identifier un poste susceptible de convenir à un professionnel en reconversion sans avoir préparé l'acquisition des compétences nécessaires. Un projet peut être pertinent sur le plan professionnel, mais difficile à financer ou à organiser compte tenu des contraintes de fonctionnement du service d'origine.
Cette fragmentation explique en partie pourquoi les parcours restent difficiles à construire. Les dispositifs sont connus des gestionnaires RH, mais leur mobilisation dépend encore trop souvent des circonstances et de la capacité des acteurs à élaborer une solution individualisée.
La période de préparation au reclassement, ou PPR, illustre à la fois les progrès réalisés et les limites de notre approche. Elle permet, dans les conditions prévues par les textes, de préparer un fonctionnaire concerné par une situation d'inaptitude aux fonctions correspondant aux emplois de son grade à l'exercice de nouvelles fonctions. Les actions de formation, d'observation et de mise en situation professionnelle peuvent donner une véritable consistance au projet de reclassement.
Ce dispositif représente une avancée importante. Mais il ne faut pas lui faire dire ce qu'il ne dit pas. La PPR n'est pas un droit général à la reconversion préventive ouvert à tout agent dont le métier présente des risques d'usure. Elle répond à des conditions statutaires et médicales précises.
Autrement dit, elle intervient dans un cadre où la question de l'aptitude professionnelle est déjà posée. Elle ne remplace pas une politique permettant d'organiser des évolutions de carrière avant que la santé de l'agent ne soit durablement affectée.
La même prudence s'impose pour les dispositifs de formation. Les conditions d'accès, de prise en charge et de rémunération ne sont pas identiques selon les situations. Le congé de formation professionnelle, notamment, ne garantit pas automatiquement le maintien intégral du traitement pendant toute la durée du parcours. Les droits doivent être appréciés à partir des dispositions applicables à l'agent concerné.
Ces précisions ne relèvent pas d'un formalisme excessif. Elles conditionnent la confiance des agents dans les propositions qui leur sont faites. Une politique de seconde carrière perd rapidement sa crédibilité lorsqu'elle laisse entrevoir des garanties financières ou des possibilités de mobilité qui ne peuvent finalement pas être assurées.
Le droit doit donc être considéré comme un cadre permettant de construire les transitions, non comme une réponse suffisante à toutes les difficultés professionnelles.
3. Une collectivité devrait connaître les métiers qui risquent de devenir difficiles à exercer
La prévention de l'usure professionnelle devrait occuper une place beaucoup plus importante dans les démarches de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences.
Les collectivités disposent déjà d'une partie des informations nécessaires. Le rapport social unique renseigne sur la structure des effectifs et certaines caractéristiques de leur évolution. Le document unique d'évaluation des risques professionnels permet d'identifier les risques associés aux situations de travail. Les données relatives aux absences, aux restrictions d'aptitude et aux mobilités apportent des indications complémentaires sur les difficultés rencontrées.
Le problème réside moins dans l'absence totale d'informations que dans leur exploitation insuffisante au service d'une stratégie de parcours professionnels.
Une direction des ressources humaines devrait pouvoir identifier les métiers dans lesquels les contraintes professionnelles sont les plus fortes, apprécier l'évolution démographique des agents concernés et anticiper les besoins de compétences susceptibles d'apparaître dans les années suivantes.
Cette analyse ne doit évidemment pas conduire à constituer des fichiers médicaux parallèles. Les informations relatives à la santé des agents sont protégées et leur traitement obéit à des règles strictes. La prévention doit s'appuyer sur des indicateurs collectifs, sur l'évaluation des situations de travail et sur les préconisations des professionnels compétents, sans confondre gestion RH et appréciation médicale individuelle.
L'objectif n'est pas de prédire quels agents deviendront inaptes. Il est de comprendre quels emplois présentent des contraintes durables et quelles possibilités d'évolution pourraient être proposées aux professionnels qui les occupent.
Une telle démarche suppose de travailler avec les directions opérationnelles. Les responsables de service connaissent les exigences réelles des métiers, les adaptations déjà mises en œuvre et les compétences qui pourraient être valorisées dans d'autres fonctions. Leur participation est indispensable.
Elle suppose également d'aborder plus tôt les perspectives professionnelles avec les agents. Un entretien consacré à l'évolution de carrière, distinct de l'entretien professionnel annuel, peut permettre d'évoquer les souhaits de mobilité, les compétences transférables et les conditions dans lesquelles l'agent envisage la poursuite de son activité.
Il ne s'agit pas d'imposer à tous les agents un changement de métier à partir d'un âge déterminé. Il s'agit d'ouvrir des possibilités avant que la reconversion ne devienne une nécessité médicale.
Cette différence est fondamentale. Une mobilité préparée plusieurs années à l'avance laisse le temps de se former, de découvrir un autre environnement et de construire un projet. Une reconversion engagée dans l'urgence laisse beaucoup moins de place au choix.
4. Nous continuons à surestimer les possibilités de reclassement sur les emplois administratifs
Lorsqu'un agent ne peut plus exercer un métier physiquement exigeant, la recherche d'une nouvelle affectation se tourne fréquemment vers les fonctions administratives.
Cette orientation paraît logique. Les postes administratifs sont généralement moins exposés à certaines contraintes physiques. Ils peuvent offrir des conditions de travail plus compatibles avec des restrictions d'aptitude.
Mais cette solution, souvent présentée comme naturelle, mérite d'être interrogée.
Un emploi administratif ne constitue pas un poste d'accueil universel. Il suppose des compétences, une maîtrise des outils numériques, une capacité d'organisation et, selon les fonctions, des connaissances juridiques ou réglementaires spécifiques.
L'expérience acquise dans un métier technique ou éducatif ne suffit pas toujours à répondre immédiatement à ces exigences. Inversement, elle peut recouvrir des compétences que les organisations identifient insuffisamment.
Un agent des espaces verts peut disposer d'une connaissance remarquable du patrimoine communal, des procédures de sécurité et de l'organisation des interventions. Un professionnel de la restauration collective maîtrise des règles d'hygiène, des contraintes logistiques et des méthodes de coordination. Une ATSEM expérimentée possède des compétences relationnelles et organisationnelles qui peuvent présenter un intérêt dans d'autres fonctions de proximité.
Ces acquis peuvent constituer le point de départ d'une évolution professionnelle. Encore faut-il identifier les emplois auxquels ils peuvent réellement correspondre et les compétences complémentaires nécessaires.
Il serait tout aussi contestable de considérer qu'un agent peut être affecté à n'importe quelle fonction administrative que de penser qu'un professionnel ayant exercé longtemps un métier technique ne serait plus capable d'apprendre autre chose.
La difficulté réside précisément dans l'évaluation de cette capacité d'évolution.
Les périodes d'immersion professionnelle présentent ici un intérêt considérable. Elles permettent à l'agent de découvrir un autre métier, d'en mesurer les exigences et de vérifier que le projet correspond à ses attentes. Elles donnent également à l'employeur la possibilité d'identifier les besoins de formation avant d'engager une réorientation durable.
Cette démarche est préférable à une mobilité décidée sur la seule base de la disponibilité d'un poste.
Il faut également accepter que certaines reconversions ne puissent pas être organisées au sein de la collectivité d'origine. Les possibilités de mobilité dépendent de la taille de l'employeur, de la diversité de ses métiers et des emplois disponibles. Pour les petites collectivités, les marges de manœuvre sont nécessairement limitées.
Les centres de gestion et les coopérations entre employeurs publics peuvent contribuer à élargir les perspectives. Les mobilités entre versants de la fonction publique peuvent également être envisagées lorsque les conditions statutaires et professionnelles sont réunies.
Mais aucune de ces possibilités ne dispense d'un projet construit. Une seconde carrière ne peut pas se résumer à la recherche d'une affectation disponible.
5. Le coût de la reconversion doit être comparé à celui de l'absence d'anticipation
La question financière revient systématiquement dans les échanges consacrés aux secondes carrières.
Former un agent pendant plusieurs mois représente une dépense. Organiser son remplacement peut également peser sur le budget du service. Lorsque le parcours suppose une qualification nouvelle, l'investissement peut devenir important.
Dans un contexte de maîtrise des dépenses de personnel, il est compréhensible que les employeurs hésitent à engager des reconversions longues dont l'issue n'est pas entièrement garantie.
Mais cette analyse devient incomplète lorsqu'elle ne retient que le coût immédiat de la formation.
Le maintien d'un agent dans un emploi devenu difficilement soutenable peut lui aussi entraîner des conséquences financières et organisationnelles importantes. Les absences répétées, les remplacements, les adaptations successives, la désorganisation du travail et les tensions qui peuvent en résulter ont un coût.
Il ne serait pas sérieux d'affirmer que toute reconversion constitue nécessairement une économie. Les situations sont trop différentes pour autoriser une conclusion générale.
En revanche, une direction des ressources humaines devrait pouvoir comparer plusieurs scénarios sur une durée suffisamment longue.
Que représente le coût d'une formation qualifiante permettant à un agent de retrouver durablement une activité adaptée ? Quels seraient les effets d'une absence prolongée de solution ? Existe-t-il un besoin de recrutement auquel cette reconversion pourrait répondre ? Quelles dépenses pourraient être évitées et quelles charges nouvelles devraient être assumées ?
Ces questions permettent de replacer la formation dans une perspective de gestion.
Les dispositifs de financement disponibles peuvent contribuer à la faisabilité de certains projets. Le Fonds pour l'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique peut notamment intervenir dans les conditions prévues par ses aides. Le CNFPT et les centres de gestion peuvent également accompagner les employeurs selon leurs compétences et les dispositifs proposés.
Il faut toutefois distinguer les financements effectivement mobilisables des mécanismes encore à l'état de proposition. Le rapport de préfiguration consacré à un fonds de prévention de l'usure professionnelle dans la fonction publique territoriale a ouvert des perspectives intéressantes de mutualisation. Il ne suffit pas, à lui seul, à créer un droit à financement.
La reconversion doit donc être préparée financièrement comme tout autre investissement RH. Elle ne peut pas dépendre exclusivement des crédits restant disponibles lorsqu'une situation d'inaptitude devient urgente.
6. Changer de métier après vingt-cinq ans de carrière ne relève pas d'une simple procédure administrative
Les directions des ressources humaines ont parfois tendance à aborder la reconversion à travers ses dimensions statutaires, médicales et organisationnelles. Ces dimensions sont indispensables. Elles ne suffisent pas à comprendre ce que représente un changement de métier pour l'agent concerné.
Un professionnel qui exerce les mêmes fonctions depuis de nombreuses années a construit une identité autour de son activité. Il connaît ses gestes, ses collègues, son environnement et les attentes de son service. Cette expérience lui procure une forme de reconnaissance qui ne se retrouve pas automatiquement dans une nouvelle affectation.
Lorsque la reconversion intervient à la suite d'une dégradation de la santé, elle peut être vécue comme une perte. L'agent doit parfois renoncer à un métier auquel il était attaché, accepter de redevenir débutant dans un autre domaine et reconstruire sa place au sein d'un collectif professionnel.
Cette dimension explique certaines réticences qui peuvent, à première vue, sembler difficiles à comprendre.
Un agent peut refuser une proposition de mobilité qui paraît objectivement adaptée parce qu'il n'arrive pas à se représenter dans les nouvelles fonctions. Il peut également craindre une perte de reconnaissance ou une évolution défavorable de sa rémunération.
Ces inquiétudes ne doivent pas être réduites à une résistance au changement.
L'accompagnement doit permettre à l'agent de participer à la construction de son projet et de comprendre les conséquences professionnelles, statutaires et financières des solutions envisagées.
Le rôle de l'encadrement est ici essentiel. Une reconversion présentée comme une manière de libérer un poste ou de résoudre une difficulté de fonctionnement sera rarement vécue comme une perspective positive.
À l'inverse, la reconnaissance de l'expérience acquise, la préparation progressive du changement et l'accueil dans le nouveau service peuvent favoriser une transition réussie.
Une seconde carrière ne se décrète pas. Elle se construit, avec le temps nécessaire à l'acquisition des compétences et à l'appropriation d'une nouvelle identité professionnelle.
7. Les agents expérimentés constituent aussi une réponse aux difficultés de recrutement
La réflexion sur l'usure professionnelle ne doit pas conduire à considérer les agents les plus âgés uniquement sous l'angle de leurs difficultés futures.
Les collectivités territoriales sont confrontées à des problèmes de recrutement, à des départs importants et à des risques de perte de compétences. Dans ce contexte, l'expérience des agents constitue une ressource que les organisations ne valorisent pas toujours suffisamment.
Certains professionnels détiennent une connaissance approfondie des équipements, des procédures, des territoires ou des partenaires. Ces savoirs ne figurent pas nécessairement dans les fiches de poste. Ils reposent sur des années de pratique et peuvent être difficiles à reconstituer après un départ.
Une évolution de carrière peut permettre de mieux utiliser cette expérience.
Des missions de tutorat, de formation interne, d'accompagnement des nouveaux agents ou de prévention des risques peuvent constituer des perspectives intéressantes lorsque les compétences et les besoins de l'organisation le permettent.
Il ne s'agit pas de créer artificiellement des emplois pour occuper les dernières années d'une carrière. Il s'agit d'examiner comment les compétences acquises peuvent continuer à contribuer utilement au service public.
Cette approche présente également un intérêt pour les agents qui ne souhaitent pas nécessairement changer complètement de métier, mais qui ne peuvent plus en supporter toutes les contraintes.
Une évolution des missions, une réduction de certaines expositions ou un repositionnement vers des fonctions de transmission peuvent parfois offrir une alternative à une reconversion totale.
Encore faut-il que ces solutions soient préparées et que leur contenu professionnel soit clairement défini.
Le vieillissement des effectifs ne doit pas seulement être appréhendé comme une difficulté à gérer. Il constitue aussi une occasion de repenser la transmission des compétences et l'organisation des parcours.
8. La seconde carrière ne peut pas rester une affaire exclusivement RH
La réussite d'une politique de reconversion suppose une implication réelle de la direction générale et des directions opérationnelles.
Une DRH peut proposer des dispositifs, organiser des formations et sécuriser les procédures. Elle ne peut pas, à elle seule, créer les conditions nécessaires à l'accueil d'un agent dans un nouveau métier.
Les responsables de service doivent participer à l'identification des compétences transférables, à la définition des possibilités de mobilité et à l'accompagnement des agents concernés.
Cette participation ne va pas toujours de soi.
Certains managers hésitent à laisser partir des agents expérimentés dont ils connaissent la valeur professionnelle. D'autres sont réticents à accueillir un agent en reconversion parce qu'ils anticipent un besoin de formation ou une période d'adaptation.
Ces comportements peuvent être compréhensibles à l'échelle d'un service. Ils deviennent problématiques lorsqu'ils empêchent toute mobilité à l'échelle de la collectivité.
Une politique de seconde carrière exige donc des arbitrages dépassant les intérêts immédiats de chaque direction.
Elle suppose de définir les conditions dans lesquelles les services peuvent accueillir des agents en transition, d'organiser les périodes de formation et de reconnaître l'effort d'accompagnement demandé aux équipes.
La direction générale doit donner une orientation claire. Sans cette impulsion, les reconversions risquent de rester des situations exceptionnelles, traitées au cas par cas, avec des résultats très variables.
Le dialogue social a également sa place dans cette démarche. Les orientations relatives à l'évolution des emplois, aux conditions de travail et à la prévention des risques doivent être examinées dans le respect des compétences des instances représentatives.
La seconde carrière ne peut devenir une politique crédible que si elle est intégrée à la stratégie de l'employeur territorial.
9. Ce qui doit changer dans notre manière de gérer les carrières
La principale évolution attendue n'est pas la création d'un dispositif supplémentaire.
Les collectivités disposent déjà de plusieurs instruments juridiques et professionnels. Le véritable progrès consisterait à mieux les articuler et à les mobiliser suffisamment tôt.
Cela suppose de connaître les métiers dont les contraintes peuvent compromettre la poursuite durable de l'activité, de développer des possibilités d'évolution avant l'apparition d'une inaptitude et de construire les formations à partir des besoins réels des services.
Cela suppose également de reconnaître qu'une carrière territoriale ne doit pas nécessairement se dérouler dans un seul métier.
Le changement de fonctions peut répondre à un souhait personnel, à une évolution des compétences, à une transformation de l'organisation ou à la nécessité de préserver la santé. Il ne devrait pas être systématiquement associé à une difficulté professionnelle.
Cette évolution culturelle est probablement plus exigeante que la mise en œuvre des dispositifs statutaires eux-mêmes.
Elle demande aux employeurs de considérer la mobilité comme une composante normale de la carrière, aux managers d'accepter que les compétences puissent circuler entre les services et aux agents de pouvoir envisager une évolution sans craindre d'être dévalorisés.
Elle exige surtout de ne pas attendre qu'une situation devienne médicalement ou professionnellement difficile pour ouvrir la discussion.
10. Conclusion — Travailler plus longtemps suppose de pouvoir travailler autrement
L'allongement de la vie professionnelle ne peut pas être envisagé comme la simple prolongation des conditions d'exercice d'un métier.
Pour certains agents, poursuivre les mêmes fonctions jusqu'à la retraite restera possible. Pour d'autres, les contraintes professionnelles imposeront des adaptations, des évolutions de missions ou des reconversions plus importantes.
Les collectivités territoriales doivent se préparer à cette diversité de situations.
Elles ne peuvent pas garantir à chaque agent une seconde carrière correspondant exactement à ses aspirations. Les emplois disponibles, les compétences nécessaires et les contraintes budgétaires imposent des limites réelles.
Elles peuvent en revanche faire évoluer leur manière d'anticiper les parcours professionnels.
La question ne devrait plus être uniquement de savoir comment reclasser un agent lorsqu'il ne peut plus exercer ses fonctions. Elle devrait être de déterminer ce que l'employeur aurait pu préparer plusieurs années auparavant pour éviter que sa situation ne se retrouve dans une impasse.
Cette interrogation concerne directement les directeurs des ressources humaines, mais elle engage également les directions générales, les responsables opérationnels et les autorités territoriales.
Nous avons progressivement appris à mieux encadrer les procédures de reclassement. Il nous reste à faire de la seconde carrière une perspective professionnelle suffisamment ordinaire pour qu'elle ne soit plus associée, dans l'esprit des agents, à la perte de leur aptitude ou de leur place dans l'organisation.
Une politique RH ne se juge pas seulement à sa capacité à gérer les fins de carrière. Elle se mesure aussi à la manière dont elle permet aux agents de continuer à exercer un métier, à développer leurs compétences et à trouver leur place lorsque leur activité initiale ne peut plus être poursuivie dans les mêmes conditions.
C'est probablement l'un des enjeux les plus importants de la gestion des ressources humaines territoriales pour les années à venir.
Pascal NAUD
Président fondateur de NAUDRH.COM
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