Sources : article 2-1 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ; décret n° 2001-1016 du 5 novembre 2001 ; loi n° 2021-1018 du 2 août 2021 — le cadre du document unique d'évaluation des risques professionnels

Synthèse opérationnelle. Le document unique d'évaluation des risques professionnels constituant à la fois une obligation centrale de l'employeur et un outil de pilotage de la prévention souvent sous-exploité, il est utile de consacrer un point d'ensemble à ce dispositif. Le fondement du document unique réside dans l'obligation générale, pour l'employeur territorial, d'assurer la sécurité et de protéger la santé de ses agents, posée notamment par l'article 2-1 du décret du 10 juin 1985 relatif à l'hygiène et à la sécurité dans la fonction publique territoriale, en cohérence avec les principes du code du travail. En application de cette obligation, le décret du 5 novembre 2001 a créé le document unique d'évaluation des risques professionnels, désigné par le sigle DUERP, dans lequel l'employeur consigne les résultats de l'évaluation des risques à laquelle il procède. Ce dispositif a été renforcé par la loi du 2 août 2021 pour renforcer la prévention en santé au travail, et par le décret du 18 mars 2022, qui ont notamment précisé les règles de conservation et d'accessibilité du document. Le document unique s'impose à tout employeur territorial, quelle que soit sa taille. La maîtrise de ce cadre est essentielle. Pour les collectivités, maîtriser le cadre du document unique, en connaître le fondement dans l'obligation de sécurité, et l'établir sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : décret n° 2001-1016 du 5 novembre 2001 ; circulaire du 11 juin 2024 — le contenu et l'élaboration du document unique

Synthèse opérationnelle. Le document unique obéit à une logique d'élaboration précise, qu'il importe de connaître pour en faire un outil utile et non une simple formalité. Le document unique a pour objet de consigner les résultats de l'évaluation des risques pour la santé et la sécurité des agents. Cette évaluation est conduite unité de travail par unité de travail, une unité de travail s'entendant d'un regroupement d'agents exposés à des risques comparables, défini en fonction de l'organisation de la collectivité. Pour chaque unité, la démarche consiste à identifier les dangers, puis à évaluer les risques correspondants, selon des critères tels que la fréquence d'exposition, la gravité potentielle, et le niveau de maîtrise existant, ce qui permet de les hiérarchiser. L'élaboration gagne à être conduite comme une démarche participative : un comité de pilotage définit les unités de travail et organise des groupes de travail, lesquels identifient les risques, recensent les mesures de prévention existantes, et proposent de nouvelles mesures. Le comité de pilotage valide ensuite un plan d'action, en désignant, pour chaque mesure, un responsable et une échéance, et en assure le suivi. La connaissance de cette démarche est essentielle. Pour les collectivités, connaître le contenu et la méthode d'élaboration du document unique, conduire l'évaluation par unité de travail, et en faire une démarche participative sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : décret n° 2001-1016 du 5 novembre 2001 ; décret n° 2022-395 du 18 mars 2022 — le caractère obligatoire et la mise à jour du document unique

Synthèse opérationnelle. Le document unique n'est pas un document facultatif ni figé, mais une obligation assortie d'exigences de mise à jour et de conservation, qu'il importe de connaître précisément. Le document unique est obligatoire pour tout employeur territorial. Il doit, en outre, être tenu à jour. Les règles de mise à jour sont les suivantes : dans les collectivités et établissements employant plus de dix agents, le document unique doit être mis à jour au moins une fois par an ; dans toutes les collectivités, quelle que soit leur taille, il doit en outre être mis à jour lors de toute décision d'aménagement important modifiant les conditions de santé, de sécurité ou de travail, et lorsqu'une information supplémentaire intéressant l'évaluation d'un risque est recueillie. S'agissant de la conservation, les versions successives du document unique doivent être conservées, et tenues à la disposition des agents et anciens agents, pendant une durée qui ne peut être inférieure à quarante ans, règle issue de la loi du 2 août 2021 et précisée par le décret du 18 mars 2022. Un document absent, ou non mis à jour, constitue un manquement. La connaissance de ces règles est essentielle. Pour les collectivités, connaître le caractère obligatoire du document unique, respecter les règles de mise à jour, et assurer sa conservation sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : décret n° 2001-1016 du 5 novembre 2001 ; principes d'évaluation des risques — l'intégration des risques organisationnels et psychosociaux

Synthèse opérationnelle. L'évaluation des risques consignée dans le document unique ne se limite pas aux risques physiques, mais englobe les risques liés à l'organisation et au temps de travail, dont les risques psychosociaux, dimension qu'il importe de ne pas négliger. Si le document unique traite naturellement des risques physiques, tels que les risques de chute, les risques liés à la manutention, au bruit, aux produits chimiques, ou à la circulation, il doit également prendre en compte les risques liés à l'organisation du travail et au temps de travail. Sont notamment concernés les risques psychosociaux, qui recouvrent les situations de tension, de surcharge, ou de mal-être au travail, susceptibles de porter atteinte à la santé des agents. L'évaluation de ces risques suppose de prendre en considération des facteurs tels que la charge de travail, l'organisation des horaires et des cycles, l'intensité et la complexité du travail, les relations de travail, ou encore les évolutions de l'organisation. La prise en compte de ces risques dans le document unique permet d'objectiver des situations souvent peu visibles, et de définir des mesures de prévention appropriées. Leur omission constituerait une lacune importante de l'évaluation. Pour les collectivités, intégrer les risques liés à l'organisation et au temps de travail, dont les risques psychosociaux, dans le document unique, et définir des mesures de prévention adaptées sont des éléments d'une évaluation complète et rigoureuse.

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Sources : décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ; décret n° 2001-1016 du 5 novembre 2001 — le document unique au cœur de la politique de santé au travail

Synthèse opérationnelle. Le document unique occupe une place centrale dans la politique de santé au travail, en ce qu'il constitue le point de départ de la démarche de prévention, dont il importe d'appréhender les effets sur l'absentéisme. Le document unique n'est pas une fin en soi : il est le support à partir duquel se construit la politique de prévention des risques professionnels de la collectivité. L'évaluation des risques qu'il consigne permet de définir et de prioriser les mesures de prévention, qu'il s'agisse de mesures de protection collective, de protection individuelle, d'organisation, ou de formation. Il s'articule avec les autres acteurs et dispositifs de la santé au travail, au premier rang desquels le service de médecine préventive, à qui chaque mise à jour du document est transmise, et qui concourt à l'évaluation et à la prévention. Il importe de souligner le lien entre la prévention des risques et l'absentéisme : une politique de prévention effective, fondée sur une évaluation rigoureuse des risques, contribue à réduire les accidents de service, les maladies professionnelles, et, plus largement, l'absentéisme pour raison de santé, dont le coût humain et financier est considérable. Pour les collectivités, faire du document unique le pivot de la politique de prévention, l'articuler avec la médecine préventive, et en attendre une réduction de l'absentéisme sont des éléments d'une gestion rigoureuse de la santé au travail.

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Sources : article 2-1 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ; principes de responsabilité — la responsabilité attachée à l'obligation de sécurité

Synthèse opérationnelle. L'obligation de sécurité, dont le document unique est une traduction, emporte une responsabilité de l'employeur dont il importe de mesurer la portée, car sa méconnaissance expose la collectivité et ses responsables à des conséquences sérieuses. L'employeur territorial est tenu d'une obligation de sécurité à l'égard de ses agents, qui lui impose de prendre les mesures nécessaires pour assurer leur sécurité et protéger leur santé. Le document unique, et la démarche de prévention qu'il sous-tend, participent du respect de cette obligation. La méconnaissance de l'obligation de sécurité est susceptible d'engager la responsabilité de la collectivité à plusieurs titres. Sur le plan administratif, un agent victime d'un accident ou d'une maladie en lien avec un manquement peut rechercher la responsabilité de la collectivité. Sur le plan pénal, des infractions, telles que la mise en danger d'autrui ou les atteintes involontaires à l'intégrité, sont susceptibles d'être caractérisées en cas de manquement grave, et peuvent engager la responsabilité des personnes concernées. Il importe de souligner le rôle de l'agent chargé de la fonction d'inspection, qui contrôle les conditions d'application des règles de santé et de sécurité. La prévention est ainsi la meilleure protection. Pour les collectivités, mesurer la responsabilité attachée à l'obligation de sécurité, en faire une priorité, et s'appuyer sur la fonction d'inspection sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : décret n° 2021-571 du 10 mai 2021 ; décret n° 85-603 du 10 juin 1985 — le document unique, le programme annuel de prévention et les instances

Synthèse opérationnelle. Le document unique et le programme annuel de prévention s'inscrivent dans le dialogue social, par l'intermédiaire des instances compétentes en matière de santé et de sécurité, dont il importe de respecter la consultation. Les questions de santé, de sécurité et des conditions de travail relèvent de la formation spécialisée du comité social territorial, lorsqu'elle existe, ou, à défaut, du comité social territorial lui-même. Ces instances sont consultées sur le document unique et sur ses mises à jour, ainsi que, de manière déterminante, sur le programme annuel de prévention des risques professionnels et d'amélioration des conditions de travail, désigné par le sigle PAPRIPACT. Ce programme, qui doit être établi quel que soit l'effectif de la collectivité, fixe la liste détaillée des mesures de prévention à prendre au cours de l'année à venir, en précisant, pour chacune, ses conditions d'exécution, les indicateurs de résultat attendus, et l'estimation de son coût. Le programme annuel constitue ainsi la traduction opérationnelle et prospective de l'évaluation consignée dans le document unique. La consultation des instances sur ces documents est une obligation, et contribue à la qualité du dialogue social sur la prévention. Pour les collectivités, soumettre le document unique et le programme annuel de prévention aux instances compétentes, en respecter la consultation, et nourrir ainsi le dialogue social sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : décret n° 85-603 du 10 juin 1985 ; organisation de la prévention — les acteurs de la prévention dans la collectivité

Synthèse opérationnelle. La démarche de prévention, dont le document unique est l'instrument, repose sur des acteurs dédiés, dont il importe de connaître le rôle et d'assurer la compétence, enjeu qui rejoint celui de l'attractivité par la qualité de vie au travail. La réglementation impose à l'autorité territoriale de désigner des agents chargés d'assister et de conseiller dans la mise en œuvre des règles de santé et de sécurité. Il s'agit, d'une part, des assistants de prévention, qui constituent le niveau de proximité de la prévention, et, d'autre part, le cas échéant, des conseillers de prévention, qui assurent une mission de coordination lorsque l'importance des risques ou des effectifs le justifie. Ces agents participent à l'élaboration et au suivi du document unique, contribuent à l'analyse des risques, et proposent des mesures de prévention. Leur désignation est obligatoire, et suppose qu'ils disposent de la formation et du temps nécessaires à l'exercice de leur mission. Il importe de souligner que la qualité de la prévention, et plus largement des conditions de travail, constitue un facteur d'attractivité et de fidélisation des agents, dans un contexte de tension sur le recrutement. Pour les collectivités, désigner et former les acteurs de la prévention, leur donner les moyens d'agir, et faire de la qualité de vie au travail un facteur d'attractivité sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : décret n° 2001-1016 du 5 novembre 2001 ; circulaire du 11 juin 2024 — la conduite de la démarche de prévention

Synthèse opérationnelle. La réussite de la démarche de prévention suppose de la conduire comme un véritable projet, et non comme une obligation formelle, approche managériale qu'il importe d'appréhender. La conduite de la démarche gagne à s'appuyer sur plusieurs principes. En premier lieu, un portage par la direction générale et l'exécutif, qui marque l'importance accordée à la prévention et en assure les moyens. En deuxième lieu, une organisation structurée : un comité de pilotage, chargé de définir les unités de travail, d'organiser la démarche, et de valider les décisions ; des groupes de travail, associant les agents et l'encadrement de proximité, qui connaissent le travail réel. En troisième lieu, l'association des acteurs de la prévention et de la médecine préventive, qui apportent leur expertise. En quatrième lieu, l'aboutissement à un plan d'action concret, qui désigne, pour chaque mesure, un responsable, une échéance, et des moyens, et dont la mise en œuvre est suivie et évaluée. Il importe de souligner que cette approche, qui mobilise l'encadrement et les agents, est aussi un levier de dialogue et d'amélioration du travail. Pour les collectivités, conduire la démarche de prévention comme un projet porté et structuré, l'appuyer sur un plan d'action suivi, et y associer les agents sont des éléments d'un management rigoureux.

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Sources : décret n° 2001-1016 du 5 novembre 2001 ; données sur le coût de l'absentéisme — la dimension financière de la prévention

Synthèse opérationnelle. La prévention des risques professionnels comporte une dimension financière qu'il importe d'appréhender non comme une simple charge, mais comme un investissement au regard du coût considérable des risques. S'agissant du coût de la prévention, le programme annuel de prévention doit précisément comporter une estimation du coût des mesures envisagées, ce qui permet d'en apprécier la soutenabilité et de les programmer dans le budget. Ces mesures peuvent représenter des dépenses d'investissement, telles que l'acquisition d'équipements de protection ou l'aménagement de locaux, ou de fonctionnement, telles que des actions de formation. S'agissant du coût des risques, il importe de rappeler que les accidents de service, les maladies professionnelles, et l'absentéisme pour raison de santé représentent, pour les collectivités, un coût considérable : maintien de la rémunération, remplacement des agents absents, charges liées à l'assurance statutaire, désorganisation des services, sans compter le coût humain. La mise en regard de ces deux coûts fait apparaître la prévention comme un investissement, dont le retour, bien que parfois difficile à mesurer, est réel. Pour les directions des ressources humaines et financières, budgéter les mesures de prévention, les mettre en regard du coût des risques, et appréhender la prévention comme un investissement sont des éléments d'une gestion financière rigoureuse.

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Sources : analyses sur la prévention dans la fonction publique territoriale ; données sur les risques psychosociaux — les enjeux de fond de la prévention des risques professionnels

Synthèse opérationnelle. Au-delà de son régime, le document unique révèle des enjeux de fond qu'il est éclairant de mettre en perspective : l'écart entre l'obligation formelle et la prévention réelle, et la montée des risques psychosociaux et de l'usure professionnelle. Un premier enjeu tient à l'écart, fréquemment constaté, entre l'existence formelle du document unique et l'effectivité de la démarche de prévention. Dans un certain nombre de collectivités, le document unique, lorsqu'il existe, est parfois perçu et traité comme une obligation administrative à satisfaire, plutôt que comme un véritable outil de pilotage de la prévention, vivant et régulièrement actualisé. L'enjeu est de passer d'une logique de conformité formelle à une logique de prévention réelle, intégrée à la gestion quotidienne. Un second enjeu tient à l'évolution de la nature des risques. Si les risques physiques demeurent, les risques psychosociaux, liés notamment à l'intensification du travail, aux réorganisations, et aux exigences accrues, ainsi que les phénomènes d'usure professionnelle, prennent une importance croissante, et appellent une attention particulière dans l'évaluation et la prévention. Le signal de fond à suivre est cette double exigence, d'effectivité et d'adaptation aux risques émergents. Pour les collectivités, dépasser la conformité formelle, intégrer les risques émergents, et faire vivre la prévention sont des éléments d'une veille prospective.

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