Sources : article L. 714-11 du code général de la fonction publique ; article 111 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 — le cadre des avantages collectivement acquis

Synthèse opérationnelle. La prime annuelle, souvent appelée treizième mois ou prime de fin d'année, versée par de nombreuses collectivités, reposant sur un régime juridique particulier et figé, souvent mal connu, il est utile de consacrer un point d'ensemble à ce dispositif. Le fondement de ces primes réside dans le mécanisme des avantages collectivement acquis. L'article du code général de la fonction publique, qui a repris l'ancien article 111 de la loi du 26 janvier 1984, prévoit le maintien des avantages ayant le caractère de complément de rémunération que certaines collectivités avaient institués au profit de leurs agents. Ce maintien est toutefois strictement encadré par des conditions. En premier lieu, l'avantage devait avoir été institué avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984, soit avant le 27 janvier 1984. En deuxième lieu, il devait avoir le caractère d'un complément de rémunération collectif, c'est-à-dire bénéficier à l'ensemble des agents, et non constituer un avantage individuel. En troisième lieu, il devait avoir été pris en compte dans le budget de la collectivité. Ces avantages étaient fréquemment versés, à l'origine, par l'intermédiaire d'organismes à vocation sociale. La maîtrise de ce cadre est essentielle. Pour les collectivités, maîtriser le cadre des avantages collectivement acquis, en connaître les conditions de maintien, et sécuriser ceux qu'elles versent sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : article L. 714-11 du code général de la fonction publique ; CAA de Bordeaux, 25 février 2016, n° 14BX01689 — l'impossibilité de créer de nouveaux avantages collectivement acquis

Synthèse opérationnelle. Le régime des avantages collectivement acquis est un régime fermé, ne permettant que le maintien de l'existant, et non la création de nouveaux avantages, principe qu'il importe de connaître précisément pour éviter des initiatives irrégulières. Le mécanisme des avantages collectivement acquis a eu pour objet de préserver les situations constituées antérieurement à l'entrée en vigueur du statut de 1984, dans un souci de ne pas priver les agents d'avantages dont ils bénéficiaient. Il n'a, en revanche, nullement ouvert la possibilité, pour les collectivités, d'instituer de nouveaux compléments de rémunération échappant aux règles de droit commun. Il en résulte qu'une collectivité ne peut, sur ce fondement, créer aujourd'hui une prime annuelle ou un treizième mois : seuls les avantages régulièrement institués avant 1984 peuvent être maintenus. La jurisprudence veille au respect de ce principe : la cour administrative d'appel de Bordeaux, dans un arrêt du 25 février 2016, a rappelé l'impossibilité de créer de tels avantages après l'entrée en vigueur de la loi. Il en résulte également que les collectivités ou établissements créés postérieurement à 1984 ne peuvent, en principe, se prévaloir d'avantages collectivement acquis. La connaissance de ce principe est essentielle. Pour les collectivités, connaître le caractère fermé du dispositif, s'abstenir de créer de nouveaux avantages sur ce fondement, et recourir au régime indemnitaire de droit commun sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

Impact RH : Orange Urgence : Orange

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Sources : Conseil d'État, 21 mars 2008, Commune de Bergheim ; Cour de discipline budgétaire et financière, 30 septembre 2021, n° 252-852 — le contrôle juridictionnel des avantages collectivement acquis

Synthèse opérationnelle. Le maintien des avantages collectivement acquis est soumis au contrôle du juge, qui en vérifie les conditions et en précise la portée, éléments qu'il importe de connaître pour mesurer la fragilité relative de ces avantages. Le juge administratif vérifie que les conditions du maintien sont effectivement réunies, et notamment la condition d'antériorité, c'est-à-dire l'institution régulière de l'avantage avant l'entrée en vigueur de la loi de 1984, ainsi que son inscription au budget. Un avantage qui ne remplirait pas ces conditions ne pourrait être légalement maintenu. Il importe de souligner un apport jurisprudentiel important : le Conseil d'État, dans sa décision Commune de Bergheim du 21 mars 2008, n'a pas reconnu à ces avantages un caractère définitif et intangible. Il en résulte que le maintien de l'avantage n'interdit pas, par principe, son évolution ou sa remise en cause, notamment dans le cadre d'une refonte du régime indemnitaire. Par ailleurs, le versement d'avantages ne remplissant pas les conditions légales expose la collectivité et ses ordonnateurs à un risque, la Cour de discipline budgétaire et financière ayant été amenée à sanctionner des versements irréguliers. La connaissance de ce contrôle est essentielle. Pour les collectivités, connaître le contrôle juridictionnel des avantages collectivement acquis, vérifier que les conditions de maintien sont réunies, et mesurer l'absence de caractère définitif de ces avantages sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : article L. 714-11 du code général de la fonction publique ; règles de rémunération des agents territoriaux — la nature des avantages collectivement acquis

Synthèse opérationnelle. Les avantages collectivement acquis occupent une place particulière dans la rémunération des agents territoriaux, qu'il importe de situer précisément par rapport au traitement et au régime indemnitaire. La rémunération des agents territoriaux comprend, principalement, le traitement indiciaire, le cas échéant la nouvelle bonification indiciaire et le supplément familial de traitement, ainsi que le régime indemnitaire, lequel est en principe soumis au principe de parité avec l'État, c'est-à-dire qu'il ne peut être plus favorable que celui des agents de l'État exerçant des fonctions équivalentes. Les avantages collectivement acquis se distinguent de ces éléments. Ils constituent un complément de rémunération spécifique, maintenu par dérogation, qui s'ajoute aux autres éléments de la rémunération. Il importe de souligner que ces avantages ne sont pas soumis au principe de parité avec l'État : ils peuvent ainsi conduire à une rémunération globale supérieure à celle des agents de l'État exerçant des fonctions équivalentes, sans méconnaître ce principe, précisément parce qu'ils relèvent d'un régime dérogatoire de maintien. Cette nature particulière explique leur sensibilité et les débats dont ils font l'objet. La connaissance de cette nature est essentielle. Pour les collectivités, situer les avantages collectivement acquis dans la rémunération, en comprendre la nature dérogatoire et l'exclusion de la parité, et les gérer en conséquence sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

Impact RH : Orange Urgence : Vert

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Sources : article L. 714-11 du code général de la fonction publique ; articles L. 731-1 et suivants du code général de la fonction publique — la distinction des avantages collectivement acquis et de l'action sociale

Synthèse opérationnelle. Les avantages collectivement acquis ayant fréquemment une origine sociale, et étant souvent versés par l'intermédiaire d'organismes à vocation sociale, il importe de les distinguer de l'action sociale proprement dite, afin d'éviter des confusions préjudiciables. Historiquement, les avantages collectivement acquis, tels que les primes de fin d'année, ont souvent été institués et versés par l'intermédiaire d'organismes à vocation sociale, tels que des amicales ou des comités des œuvres sociales, avant d'être, dans de nombreux cas, repris en gestion directe par les collectivités. Cette origine explique leur proximité apparente avec l'action sociale. Il importe cependant de ne pas confondre ces deux dispositifs. Les avantages collectivement acquis constituent un complément de rémunération, ayant la nature d'un élément de la rémunération des agents, et soumis, à ce titre, aux cotisations et contributions applicables aux rémunérations. L'action sociale, en revanche, qui recouvre les prestations destinées à améliorer les conditions de vie des agents, constitue une dépense distincte de la rémunération, et obéit à son propre régime. Confondre ces dispositifs serait source d'erreurs, notamment en matière de cotisations et de traitement comptable. La distinction est essentielle. Pour les collectivités, distinguer les avantages collectivement acquis de l'action sociale, en tirer les conséquences en matière de cotisations et de comptabilité, et éviter les confusions sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : Cour de discipline budgétaire et financière, 30 septembre 2021, n° 252-852 ; règles de la comptabilité publique — le risque attaché au versement irrégulier d'avantages

Synthèse opérationnelle. Le versement d'une prime annuelle ou d'un avantage ne reposant pas sur un fondement régulier constituant une dépense irrégulière, il importe d'en mesurer les conséquences, qui peuvent engager la responsabilité des acteurs. Le versement d'un avantage collectivement acquis n'est régulier qu'à la condition de reposer sur un avantage effectivement institué avant 1984, inscrit au budget, et constaté par une délibération. À défaut, le versement est dépourvu de base légale et constitue une dépense irrégulière. Les conséquences d'un tel versement sont de plusieurs ordres. En premier lieu, la dépense irrégulière est susceptible d'être relevée par le comptable public, dans le cadre de son contrôle, et par les juridictions financières. En deuxième lieu, les sommes irrégulièrement versées sont, en principe, sujettes à répétition, c'est-à-dire à récupération, ce qui peut placer les agents dans une situation délicate. En troisième lieu, l'ordonnateur qui aurait engagé de telles dépenses est susceptible de voir sa responsabilité recherchée devant la Cour de discipline budgétaire et financière, qui a été amenée à sanctionner de tels versements. Il importe donc de sécuriser le fondement des avantages versés. Pour les collectivités, sécuriser le fondement des avantages collectivement acquis, s'assurer de leur régularité, et prévenir ainsi les dépenses irrégulières sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : article L. 714-11 du code général de la fonction publique ; règles de compétence de l'organe délibérant — la formalisation des avantages collectivement acquis

Synthèse opérationnelle. Le maintien des avantages collectivement acquis suppose une formalisation appropriée, qu'il importe d'assurer, et s'inscrit dans un contexte de dialogue social qu'il convient d'appréhender. La formalisation du maintien de l'avantage relève de l'organe délibérant de la collectivité. Il appartient en effet à l'assemblée délibérante de constater, par une délibération, l'existence de l'avantage collectivement acquis, ses bénéficiaires, et ses modalités, dans le respect des conditions de maintien. Cette délibération, qui constitue le fondement du versement et une pièce justificative pour le comptable public, doit refléter fidèlement l'avantage tel qu'il existait, sans l'étendre ni le modifier substantiellement, une telle modification pouvant être analysée comme la création d'un avantage nouveau, prohibée. S'agissant du dialogue social, les avantages collectivement acquis, en tant qu'éléments de la rémunération des agents, constituent un sujet sensible, et les questions relatives à la rémunération et à son évolution relèvent du champ du dialogue social. Toute évolution envisagée de ces avantages, notamment dans le cadre d'une refonte du régime indemnitaire, a vocation à être abordée dans ce cadre. La bonne formalisation et le dialogue sont essentiels. Pour les collectivités, formaliser par délibération les avantages collectivement acquis, en refléter fidèlement l'existant, et les inscrire dans le dialogue social sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : analyses sur la rémunération dans la fonction publique territoriale ; article L. 714-11 du code général de la fonction publique — les avantages collectivement acquis et l'attractivité

Synthèse opérationnelle. Les avantages collectivement acquis emportent, en matière d'attractivité et d'équité, des effets qu'il importe d'appréhender, car ils créent des disparités entre collectivités et entre agents. Le caractère figé du dispositif, qui réserve le bénéfice de ces avantages aux collectivités les ayant institués avant 1984, engendre une inégalité de traitement entre les agents territoriaux. Deux agents exerçant des fonctions comparables, dans deux collectivités voisines, peuvent ainsi percevoir des rémunérations globales sensiblement différentes, selon que leur employeur verse ou non une prime annuelle au titre des avantages collectivement acquis. Cette disparité a une incidence directe sur l'attractivité relative des collectivités : celles qui versent un treizième mois disposent, à cet égard, d'un avantage dans la concurrence pour attirer et retenir les agents, tandis que celles qui n'en versent pas, souvent les plus récentes ou les plus petites, peuvent en être pénalisées. Il importe donc, pour ces dernières, de mobiliser les leviers dont elles disposent, au premier rang desquels le régime indemnitaire de droit commun, pour construire une politique de rémunération attractive, à défaut de pouvoir instituer un tel avantage. L'appréhension de ces disparités est essentielle. Pour les collectivités, appréhender les disparités d'attractivité liées aux avantages collectivement acquis, et mobiliser les leviers de rémunération disponibles, sont des éléments d'une gestion rigoureuse de l'attractivité.

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Sources : article L. 714-11 du code général de la fonction publique ; règles du RIFSEEP — la gestion des avantages collectivement acquis et leur articulation avec le régime indemnitaire

Synthèse opérationnelle. La gestion des avantages collectivement acquis, et leur articulation avec le régime indemnitaire de droit commun, soulèvent des questions pratiques qu'il importe d'appréhender pour sécuriser et rationaliser la politique de rémunération. S'agissant de la gestion de l'existant, il importe, pour les collectivités versant de tels avantages, d'en sécuriser le fondement, en vérifiant l'existence d'une délibération et la réunion des conditions de maintien, et d'en assurer une gestion rigoureuse en paie. S'agissant de l'articulation avec le régime indemnitaire, la question se pose de la coexistence des avantages collectivement acquis et du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel. Une piste, parfois évoquée, consiste à intégrer dans le régime indemnitaire une somme équivalente aux avantages acquis, puis à abroger ces derniers, afin de rationaliser la structure de la rémunération. Cette opération se heurte toutefois à des limites, notamment aux plafonds applicables au régime indemnitaire, ainsi qu'à la différence de nature entre un complément annuel et une indemnité mensualisée. L'appréhension de ces questions est essentielle. Pour les collectivités, gérer rigoureusement les avantages collectivement acquis existants, en sécuriser le fondement, et apprécier l'opportunité et les limites d'une articulation avec le régime indemnitaire sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : article L. 714-11 du code général de la fonction publique ; travaux des juridictions financières — la dimension financière des avantages collectivement acquis

Synthèse opérationnelle. Les avantages collectivement acquis emportent une dimension financière de premier ordre, qu'il importe d'appréhender, tant au titre de leur coût que des pistes de rationalisation. S'agissant du coût, la prime annuelle ou le treizième mois, lorsqu'ils sont versés, représentent une dépense significative de masse salariale, dont le montant peut correspondre, selon les cas, à l'équivalent d'un mois de traitement ou à un forfait. Cette dépense, qui s'ajoute au traitement et au régime indemnitaire, pèse sur la section de fonctionnement et doit être budgétée et suivie avec rigueur. S'agissant des pistes de rationalisation, les juridictions financières relèvent régulièrement l'hétérogénéité de ces avantages et les inégalités qu'ils engendrent, et invitent à clarifier et à sécuriser les régimes de rémunération. L'intégration des avantages acquis dans le régime indemnitaire, évoquée précédemment, constitue une piste de rationalisation, dont la faisabilité doit toutefois être appréciée au regard des plafonds et des contraintes propres à ce régime. Il importe, en tout état de cause, de disposer d'une vision consolidée du coût de ces avantages et de leur place dans la rémunération globale. Pour les directions des ressources humaines et financières, appréhender le coût des avantages collectivement acquis, le suivre, et apprécier les pistes de rationalisation sont des éléments d'une gestion financière rigoureuse.

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Sources : proposition de loi n° 639 (Sénat, 2021-2022) ; réponse ministérielle du 24 janvier 2023 — les débats sur les avantages collectivement acquis

Synthèse opérationnelle. Au-delà de leur régime, les avantages collectivement acquis révèlent un enjeu de fond qu'il est éclairant de mettre en perspective : le débat récurrent sur l'inégalité qu'ils engendrent, et la perspective d'une refonte plus large des rémunérations susceptible d'en traiter le sort. Les avantages collectivement acquis font l'objet de débats récurrents, nourris par l'inégalité de traitement qu'ils engendrent entre les agents selon leur collectivité d'emploi. Deux orientations opposées sont évoquées. La première consisterait à lever les freins à l'octroi d'une prime annuelle, afin de permettre aux collectivités qui le souhaitent d'en instituer une, et de réduire ainsi les inégalités par le haut ; une proposition de loi en ce sens a été déposée au Sénat en 2022. La seconde, inverse, consisterait à résorber progressivement ces avantages hérités, au profit d'un régime indemnitaire unifié et transparent. Il importe de souligner que le Gouvernement, dans une réponse de janvier 2023, n'a pas souhaité rouvrir la possibilité d'instituer une prime de treizième mois, estimant que la question de l'attractivité relevait d'une réforme globale des carrières et des rémunérations. Le signal de fond à suivre est le sort réservé à ces avantages dans le cadre de la refonte des rémunérations régulièrement annoncée. Pour les collectivités, suivre les débats sur les avantages collectivement acquis, et anticiper les orientations d'une refonte des rémunérations, sont des éléments d'une veille prospective.

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