1. Recrutement : l'attractivité de la fonction publique devient une condition de continuité du service public

Le livre vert identifie la crise d'attractivité comme un phénomène structurel. Il relève notamment une diminution de 50 % du nombre de candidats aux concours externes entre 2016 et 2022, alors que le volume des postes proposés n'a pas connu une diminution comparable.

Cette évolution intervient dans un contexte de vieillissement démographique et de concurrence croissante entre employeurs pour attirer les profils qualifiés.

Dans la fonction publique territoriale, les difficultés se concentrent notamment sur certains métiers de l'ingénierie, du numérique, de la santé, du secteur médico-social et des fonctions techniques spécialisées.

Pour les collectivités, cette situation peut avoir des conséquences immédiates : vacances de postes prolongées, surcharge des équipes en place, dépendance accrue à des prestataires ou réduction de certaines capacités d'intervention.

Une collectivité peut parvenir à recruter un professionnel qualifié sans réussir à le conserver. Lorsque les perspectives d'évolution sont limitées, que les responsabilités sont insuffisamment reconnues ou que les conditions de travail se dégradent, le recrutement peut rapidement être suivi d'un nouveau départ.

Le rapport invite ainsi à considérer la fidélisation comme un objectif stratégique à part entière.

Enjeu stratégique : la performance d'une politique de recrutement ne devrait pas être appréciée uniquement au nombre de postes pourvus, mais également à la stabilité et au développement des compétences recrutées.

2. Statut et agents contractuels : dépasser l'opposition entre sécurité statutaire et souplesse de gestion

Le développement du recrutement contractuel constitue l'une des mutations les plus importantes de l'emploi public. Le livre vert reconnaît les avantages de cette diversification, notamment pour recruter des compétences spécialisées et enrichir les expériences professionnelles.

Mais ses auteurs contestent l'idée selon laquelle la généralisation du contrat constituerait, à elle seule, une solution aux difficultés de fonctionnement des administrations.

La fonction publique de carrière offre plusieurs garanties institutionnelles : continuité, mémoire administrative, culture du service public, indépendance professionnelle et transmission des savoir-faire.

Le rapport invite à examiner le coût complet de la gestion des contractuels : recrutement, formation, mobilité, fidélisation, évolution professionnelle, reconversion et coexistence de plusieurs régimes d'emploi.

Pour une collectivité, le choix entre recrutement statutaire et contractuel doit donc intégrer des critères juridiques, organisationnels, budgétaires et managériaux.

Préconisation : raisonner par besoin professionnel durable, compétence recherchée, sécurité juridique et coût global, plutôt que par préférence générale pour un mode de recrutement.

3. GPEEC : le risque majeur d'une perte silencieuse des compétences administratives

Le renouvellement générationnel constitue un fil conducteur du livre vert. À mesure que les agents expérimentés quitteront les administrations, certaines compétences pourraient disparaître si leur transmission n'a pas été organisée.

Il ne s'agit pas seulement de remplacer des personnes. Il faut également préserver une connaissance des procédures, des organisations, des risques, des partenaires et des décisions antérieures.

Dans une direction des ressources humaines territoriale, ce risque peut concerner la gestion des carrières, les retraites, la paie, le dialogue social ou encore le traitement des situations individuelles complexes.

Le rapport propose notamment d'identifier les expériences stratégiques, de mieux reconnaître les parcours professionnels, d'organiser les mobilités utiles et de systématiser la transmission.

Cette approche invite à enrichir la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC).

Point essentiel : une fiche de poste décrit une fonction. Elle ne suffit pas à restituer toutes les compétences acquises par un agent au cours de son expérience.

4. Intelligence artificielle : une transformation des métiers qui doit rester juridiquement maîtrisée

Le livre vert présente l'intelligence artificielle comme une transformation systémique de l'action publique, et non comme une simple innovation informatique.

L'automatisation de certaines tâches, la mobilisation des données et les outils d'aide à la décision peuvent modifier profondément l'organisation des services et les compétences attendues des agents.

Pour les directions RH, les applications possibles sont nombreuses : assistance documentaire, préparation de documents, analyse de données, production d'indicateurs, formation et organisation des connaissances.

Toutefois, les gains attendus ne doivent pas conduire à sous-estimer les risques : erreurs automatisées, biais discriminatoires, confidentialité des données personnelles, dépendance technologique ou perte de maîtrise des processus décisionnels.

Un outil d'intelligence artificielle peut contribuer à préparer une analyse. Il ne dispense pas l'autorité compétente de vérifier les fondements juridiques, d'apprécier les situations individuelles et d'assumer la responsabilité de la décision.

Le RGPD et les autres règles applicables aux traitements de données doivent être pris en compte. Les exigences européennes relatives aux systèmes d'intelligence artificielle dépendent également de leur qualification et de leur usage.

Préconisation : intégrer l'IA à la politique RH, à la formation professionnelle, au dialogue social et à la gestion des risques, plutôt que la laisser relever exclusivement des services informatiques.

5. Rémunérations, reconnaissance et management : les nouvelles conditions de fidélisation

Le livre vert souligne que le sens du service public demeure une composante essentielle de l'engagement professionnel. Il ne peut cependant suffire à compenser durablement des conditions de travail insatisfaisantes, des parcours bloqués ou une reconnaissance insuffisante.

À l'horizon 2035-2050, les administrations devront composer avec des attentes professionnelles diversifiées : recherche de sens, autonomie, souplesse organisationnelle, perspectives d'évolution, transparence et qualité des relations managériales.

Les politiques indemnitaires constituent un levier, mais elles ne sauraient remplacer une politique globale de fidélisation.

Une politique RH cohérente doit articuler rémunération, évolution des responsabilités, reconnaissance des compétences, prévention de l'usure professionnelle et accompagnement des équipes.

Dans la fonction publique territoriale, cette ambition doit s'inscrire dans les marges de manœuvre définies par les textes statutaires et indemnitaires, les délibérations applicables et les contraintes budgétaires.

Le RIFSEEP, lorsqu'il est applicable au cadre d'emplois concerné et institué par la collectivité, peut contribuer à cette réflexion, dans le respect de ses règles propres. Il ne constitue cependant pas une réponse suffisante aux difficultés de management ou d'organisation.

6. Décentralisation et organisation territoriale : préserver la proximité dans un contexte financier contraint

Le livre vert ouvre une réflexion sur la soutenabilité du modèle territorial français. Ses auteurs interrogent notamment l'empilement institutionnel, la lisibilité des compétences et le coût des organisations publiques.

Cette réflexion se développe dans un contexte de besoins sociaux croissants, de vieillissement démographique, d'exigences environnementales et de contraintes financières.

Les collectivités territoriales sont particulièrement concernées, puisqu'elles assurent une part essentielle des services publics de proximité.

Les démarches de mutualisation, de réorganisation ou de transformation des services peuvent améliorer la cohérence de l'action publique. Elles peuvent aussi produire des difficultés lorsqu'elles sont conduites sans évaluation des conséquences sur le travail réel, la qualité du service ou les compétences disponibles.

Le respect de la libre administration des collectivités territoriales, principe inscrit à l'article 72 de la Constitution, doit demeurer au cœur de toute réflexion institutionnelle.

Pour les directions générales et les DRH territoriales, l'enjeu est de relier les choix d'organisation à une analyse des missions, des moyens humains, des risques professionnels et des résultats attendus.

7. Qualité de la décision publique : la sécurité juridique demeure une responsabilité majeure des dirigeants

L'un des apports importants du livre vert concerne la relation entre les décideurs politiques, les dirigeants administratifs et les agents publics.

Le rapport rappelle la nécessité de préserver un équilibre entre la légitimité des responsables politiques, la compétence de l'administration et les exigences de neutralité et d'impartialité.

La fonction publique ne se limite pas à exécuter matériellement des décisions. Elle contribue à les préparer, à en mesurer les conséquences et à garantir leur mise en œuvre dans le respect du droit.

L'article L. 121-10 du Code général de la fonction publique encadre l'obligation d'obéissance hiérarchique et prévoit l'exception relative à l'ordre manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public.

Cette règle illustre une exigence fondamentale : l'administration doit être loyale envers l'autorité compétente, sans renoncer à son devoir de légalité.

Le rapport invite également à clarifier les régimes de responsabilité et à renforcer la capacité d'anticipation des administrations.

La sécurité juridique ne doit donc pas être traitée comme un contrôle terminal. Elle doit intervenir dès la conception de la décision.

8. Les 7 décisions RH que les collectivités devraient préparer dès aujourd'hui

Le livre vert propose une vision de long terme. Pour les collectivités, son utilité dépend de leur capacité à transformer cette prospective en décisions opérationnelles.

Le tableau suivant constitue une proposition méthodologique de NAUDRH.COM. Il ne reprend pas un calendrier réglementaire imposé par le rapport.

Ces indicateurs doivent être adaptés à la taille de la collectivité, à ses ressources disponibles et à ses priorités. Leur intérêt réside moins dans la multiplication des tableaux de bord que dans leur capacité à éclairer des décisions.

9. Ce que le livre vert change juridiquement pour la fonction publique territoriale

Il convient d'éviter une confusion fréquente entre contribution prospective, orientation politique, projet réglementaire et règle de droit applicable.

Le livre vert de l'association SeRViR ne crée, par lui-même, aucune obligation nouvelle pour les collectivités territoriales.

Il ne modifie ni les conditions de recrutement, ni les règles de rémunération, ni les droits et obligations des agents, ni les procédures de consultation des instances représentatives.

Les principales références juridiques à prendre en compte demeurent notamment :

- Le Code général de la fonction publique, pour les règles statutaires applicables.

- L'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, fondement constitutionnel de l'égal accès aux emplois publics.

- L'article 72 de la Constitution, concernant la libre administration des collectivités territoriales.

- Les dispositions législatives et réglementaires propres aux cadres d'emplois, au recrutement, aux carrières et à la rémunération.

- Les règles relatives à la protection des données, à la déontologie et aux conditions de travail.

Une évolution envisagée pour la fonction publique de l'État n'est pas nécessairement applicable aux collectivités territoriales. Une transposition peut nécessiter des textes spécifiques et des adaptations prenant en compte les compétences des autorités territoriales et les particularités des cadres d'emplois.

À ce titre, les lignes directrices de gestion, le rapport social unique, les politiques de formation, les analyses de la pyramide des âges et les démarches de GPEEC constituent des supports utiles pour structurer une réflexion pluriannuelle.

10. Conclusion : la fonction publique territoriale de 2050 se prépare dans les décisions RH d'aujourd'hui

Le principal mérite de ce livre vert est de replacer la politique des ressources humaines au cœur de la capacité d'action publique.

Le recrutement, la formation, la rémunération ou l'organisation des services ne constituent pas des fonctions isolées. Ils conditionnent la continuité des missions, la qualité des décisions et la confiance des citoyens.

Pour les collectivités territoriales, l'enjeu consiste à dépasser une gestion essentiellement réactive, souvent mobilisée par les urgences statutaires, budgétaires et organisationnelles, afin de construire une capacité d'anticipation.

Cela ne signifie pas opposer le droit au management ou le statut à la modernisation. Au contraire, une transformation durable suppose de les articuler.

La fonction RH territoriale doit devenir davantage anticipatrice sans renoncer à sa mission première de sécurisation juridique.

Une collectivité peut respecter les règles statutaires et se trouver progressivement fragilisée par la disparition de compétences essentielles, l'instabilité des équipes ou l'insuffisance de préparation des transformations.

Inversement, une politique de modernisation ambitieuse mais juridiquement insuffisamment maîtrisée peut générer des contentieux, dégrader le climat social et compromettre les objectifs recherchés.

La priorité ne doit donc pas être de choisir entre sécurité juridique et performance, mais de faire de leur articulation un principe durable du management public territorial.

Sources et références

Source principale : Association SeRViR, L'avenir de la fonction publique à l'horizon 2035-2050, livre vert, contribution à la revue stratégique de la DGAFP, 2026.

Cadre juridique : Code général de la fonction publique – Légifrance .

Les propositions opérationnelles destinées aux collectivités territoriales constituent l'analyse et les préconisations éditoriales de NAUDRH.COM. Elles ne doivent pas être confondues avec des obligations nouvelles issues du livre vert.