Le salaire d'un directeur de cabinet rémunéré sur fonds publics doit-il nécessairement être communiqué à toute personne qui en fait la demande ?

La réponse n'est pas aussi évidente qu'il y paraît. Si les dépenses de personnel sont financées par des deniers publics, certaines informations relatives aux rémunérations individuelles bénéficient néanmoins d'une protection juridique.

Dans un jugement du 24 août 2026, le tribunal administratif de Versailles apporte un éclairage sur cette articulation entre transparence administrative et confidentialité des rémunérations négociées.

Cette décision présente un intérêt particulier pour les directeurs généraux des services, les responsables des ressources humaines, les services financiers et les autorités territoriales confrontés à des demandes de communication de documents de paie.

1. Les faits à l'origine du litige

Un administré avait sollicité auprès de la commune de Juvisy-sur-Orge la communication des mandats exécutoires de dépenses correspondant à la rémunération du directeur de cabinet de la maire pour les mois de septembre à décembre 2021.

La commune ayant refusé de transmettre ces documents, le demandeur avait saisi la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA).

Dans son avis du 21 septembre 2023, la CADA avait émis un avis favorable à leur communication, sous réserve de l'occultation préalable des mentions protégées par la loi, notamment celles portant atteinte à la vie privée ou révélant une appréciation personnelle sur l'agent.

La commune ayant maintenu son refus, le demandeur a porté le litige devant le tribunal administratif de Versailles.

Deux questions principales étaient alors posées au juge :

- Les mandats de dépenses relatifs à une rémunération individuelle constituent-ils des documents administratifs communicables ?

- Une rémunération librement négociée peut-elle justifier une exception au droit d'accès ?

Une difficulté procédurale s'ajoutait au litige. Le tribunal avait déjà statué sur une demande antérieure portant sur un bulletin de salaire du même directeur de cabinet.

Il écarte cependant l'exception de chose jugée invoquée par la commune : la nouvelle demande portant sur des mandats de dépenses et non sur le bulletin de salaire précédemment sollicité, l'identité d'objet faisait défaut.

2. Le cadre juridique applicable

L'article L. 311-1 du Code des relations entre le public et l'administration (CRPA) prévoit, sous réserve des exceptions légalement prévues, la communication des documents administratifs détenus par les administrations aux personnes qui en font la demande.

L'article L. 300-2 du même code définit largement les documents administratifs, notamment ceux produits ou reçus par les collectivités territoriales dans l'exercice de leurs missions de service public.

Les mandats de dépenses relatifs à la rémunération d'un agent public entrent dans cette catégorie.

Le droit d'accès n'est toutefois pas absolu.

L'article L. 311-6 du CRPA protège notamment les documents qui comportent une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique nommément désignée ou facilement identifiable.

Il protège également les informations dont la communication porterait atteinte à la vie privée, dans les conditions prévues par cet article.

L'article L. 311-7 organise, pour sa part, la communication des documents après occultation ou disjonction des mentions non communicables, lorsque cette opération est possible.

3. La solution retenue par le tribunal administratif de Versailles

Le tribunal confirme que les mandats exécutoires de dépenses relatifs à la rémunération d'un agent public constituent, en principe, des documents administratifs communicables.

Il opère toutefois une distinction selon les modalités de fixation de la rémunération.

Lorsque celle-ci résulte de l'application de règles régissant l'emploi concerné, la communication du montant ne révèle pas, par elle-même, une appréciation ou un jugement de valeur sur l'agent.

En revanche, lorsqu'elle a été arrêtée librement entre les parties, sans référence à des règles déterminant précisément son montant, elle peut révéler une appréciation individuelle sur la personne recrutée.

En l'espèce, la rémunération du directeur de cabinet avait été négociée avec la maire, dans les limites prévues par l'article 7 du décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987.

Le tribunal estime que le montant ainsi négocié révèle une appréciation ou un jugement de valeur sur l'intéressé.

Il considère également que la communication des mandats, après occultation des montants, serait privée de toute portée.

Il valide donc le refus de communication opposé par la commune et rejette la demande d'annulation.

4. Rémunération réglementée ou négociée : la distinction essentielle

Pour les gestionnaires RH territoriaux, le principal enseignement du jugement réside dans la nécessité d'examiner l'origine et les modalités de fixation de la rémunération.

Cette grille de lecture ne constitue pas un régime automatique applicable à toutes les rémunérations de la fonction publique territoriale.

Une rémunération peut comporter plusieurs composantes dont les règles de détermination et les conditions de communicabilité diffèrent. Chaque demande nécessite donc un examen précis des documents concernés.

5. Quelles conséquences pour les employeurs territoriaux ?

Le seul fait qu'un document concerne la rémunération d'un agent public ne suffit pas à justifier un refus de communication.

La collectivité doit pouvoir identifier les informations précisément protégées par les dispositions du CRPA.

Lorsqu'une rémunération résulte d'une négociation individuelle, la collectivité doit être en mesure d'expliquer en quoi sa divulgation révélerait une appréciation personnelle sur l'agent concerné.

Cela ne signifie pas que toute rémunération individualisée échappe automatiquement à la communication.

Les conditions juridiques dans lesquelles son montant a été fixé demeurent déterminantes.

L'occultation des mentions protégées doit être envisagée avant de décider de refuser la communication de l'intégralité d'un document.

Le jugement montre néanmoins que cette solution atteint ses limites lorsque le retrait des informations protégées prive le document de toute portée.

Une réponse fondée exclusivement sur la confidentialité supposée des données de paie présente un risque juridique.

Les services doivent identifier le fondement légal du refus, apprécier les caractéristiques des pièces demandées et respecter les règles procédurales applicables.

6. Comment traiter concrètement une demande de communication de documents de rémunération ?

Pour les directions des ressources humaines territoriales, une méthode d'instruction en cinq étapes peut contribuer à sécuriser les décisions.

Cette méthode constitue une préconisation de gestion RH. Elle doit être adaptée aux circonstances de la demande, au document concerné et aux éventuelles règles spéciales de communication.

7. Notre analyse : la transparence publique suppose une lecture juridique nuancée

Ce jugement présente un intérêt qui dépasse le cas particulier des collaborateurs de cabinet.

Il rappelle que deux exigences doivent être conciliées : le contrôle de l'utilisation des fonds publics et la protection des droits individuels des personnes dont les informations figurent dans les documents administratifs.

Pour les employeurs territoriaux, la difficulté consiste à déterminer à quel moment la divulgation d'un montant de rémunération dépasse la simple information financière pour révéler une appréciation personnelle protégée.

La spécificité des emplois de cabinet rend cette question particulièrement sensible.

Le recrutement de ces collaborateurs repose notamment sur une relation de confiance personnelle avec l'autorité territoriale. Leur rémunération obéit à des règles particulières, tout en laissant une marge de fixation individuelle dans les limites réglementaires.

Le tribunal a pris en considération ces caractéristiques pour apprécier le caractère communicable des mandats litigieux.

Une limite doit toutefois être soulignée : cette décision émane d'un tribunal administratif et porte sur une situation factuelle particulière.

Elle ne doit donc pas être interprétée comme consacrant une confidentialité générale des rémunérations négociées ou de celles des collaborateurs de cabinet.

Sa portée réside principalement dans le raisonnement juridique appliqué aux informations contenues dans les mandats de dépenses.

Pour les DRH et DGS, la bonne pratique consiste à adopter une démarche d'analyse individualisée et juridiquement traçable.

8. Références juridiques

- Tribunal administratif de Versailles, 24 août 2026, n° 2309390.

- Code des relations entre le public et l'administration : articles L. 300-2, L. 311-1, L. 311-6 et L. 311-7. 

- Décret n° 87-1004 du 16 décembre 1987 relatif aux collaborateurs de cabinet des autorités territoriales, notamment son article 7.

- CADA, avis n° 20234370 du 21 septembre 2023, mentionné dans le jugement.

Analyse fondée sur le jugement du 24 août 2026. Les préconisations opérationnelles présentées dans cet article ne constituent pas des prescriptions directement énoncées par le tribunal.

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