Le cumul d’activités est souvent traité par les directions des ressources humaines comme un dossier essentiellement technique. Pourtant, derrière la multiplication des demandes apparaît une question beaucoup plus profonde pour les employeurs territoriaux : le modèle statutaire fondé sur l’engagement professionnel exclusif correspond-il encore totalement au rapport au travail d’une partie des agents publics ?

La question mérite d’être posée sans caricature. Il ne s’agit ni de considérer que le principe d’exclusivité serait devenu obsolète, ni de transformer la fonction publique en espace de multi-activité généralisée. Neutralité, impartialité, disponibilité pour le service, prévention des conflits d’intérêts et continuité du service public justifient pleinement que l’employeur conserve un droit de regard sur les activités privées de ses agents.

Mais les attentes ont changé. Certains agents cherchent un complément de revenus, d’autres souhaitent développer une compétence, enseigner, exercer une activité artistique, tester un projet entrepreneurial ou préparer progressivement une reconversion. Le cumul d’activités devient ainsi un révélateur particulièrement intéressant de l’évolution du rapport au travail dans la fonction publique territoriale.

Le principe demeure pourtant très clair : l’activité publique reste prioritaire

Le Code général de la fonction publique n’a pas renversé la logique historique. L’agent public doit consacrer l’intégralité de son activité professionnelle aux tâches qui lui sont confiées. L’exercice professionnel d’une activité privée lucrative demeure en principe interdit, sauf dans les cas expressément prévus par les textes.

Mais ces exceptions sont suffisamment nombreuses pour rendre le paysage beaucoup plus ouvert qu’il ne l’était historiquement. Certaines activités peuvent être exercées librement, d’autres après déclaration, certaines nécessitent une autorisation préalable et la création ou la reprise d’une entreprise relève encore d’un régime spécifique comportant notamment un passage à temps partiel.

C’est précisément cette superposition de régimes qui rend le cumul d’activités trompeusement simple. Deux agents souhaitant exercer exactement la même activité privée peuvent être soumis à des procédures différentes selon leur situation statutaire, leur quotité d’emploi, la nature de l’activité ou la manière dont celle-ci sera exercée.

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Pour une DRH, la première difficulté consiste donc à bien qualifier la demande

L’erreur la plus fréquente serait de raisonner uniquement à partir de la nature concrète du projet : « il veut donner des cours », « elle souhaite créer une micro-entreprise », « il veut travailler quelques heures chez un autre employeur ».

La qualification juridique doit venir avant l’appréciation d’opportunité. Une activité d’enseignement peut relever d’une activité accessoire soumise à autorisation. La création d’une entreprise destinée à devenir une véritable seconde activité professionnelle obéit à un autre régime. Un agent occupant un emploi permanent à temps non complet dont la durée est inférieure ou égale au seuil réglementaire bénéficie d’un régime plus souple. En revanche, un fonctionnaire qui a choisi de travailler à 80 % à temps partiel ne devient pas, de ce seul fait, un agent à temps non complet au sens du régime du cumul.

La micro-entreprise constitue un autre piège classique. Le fait qu’une activité soit exercée sous le régime de la micro-entreprise ne dit pas, à lui seul, si elle est autorisée. C’est d’abord la nature de l’activité exercée et le régime juridique auquel elle appartient qu’il faut examiner. Le statut fiscal ou social utilisé pour facturer la prestation vient ensuite.

Autrement dit, il ne faut jamais répondre à la question « un fonctionnaire peut-il être micro-entrepreneur ? » par un oui ou par un non abstrait. La vraie question est : pour faire quoi, dans quelle situation administrative et sous quel régime de cumul ?

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La création d’entreprise montre que le statut accepte désormais davantage les parcours hybrides

Le régime applicable à la création ou à la reprise d’une entreprise est particulièrement révélateur. Un agent public peut être autorisé à créer ou reprendre une entreprise tout en conservant temporairement son activité publique, à condition notamment de respecter les modalités prévues par le Code général de la fonction publique et d’être placé, le cas échéant, à temps partiel dans les conditions fixées par les textes.

Ce dispositif mérite d’être lu autrement que comme une simple dérogation. Il reconnaît qu’un agent peut souhaiter expérimenter un autre modèle professionnel sans devoir immédiatement choisir entre fonction publique et secteur privé. Le statut organise ainsi lui-même une période d’hybridation professionnelle.

Pour les DRH territoriaux, cette possibilité peut être intéressante dans une politique plus large d’accompagnement des mobilités. Un agent qui ne se projette plus durablement dans son métier peut parfois avoir davantage intérêt à construire progressivement un projet professionnel cohérent qu’à rester plusieurs années dans une situation de désengagement avant de quitter brutalement la collectivité.

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Le cas des transports scolaires montre jusqu’où le pragmatisme peut conduire le droit

L’évolution intervenue en 2026 est particulièrement éclairante. Face aux difficultés de recrutement de conducteurs, une expérimentation avait permis aux agents publics d’exercer à titre accessoire une activité lucrative de conduite d’un véhicule affecté aux transports scolaires ou assimilés.

Le décret n° 2026-409 du 26 mai 2026 a pérennisé cette possibilité. La conduite d’un véhicule de transport de personnes affecté aux services de transport scolaire ou assimilés figure donc désormais parmi les activités susceptibles d’être autorisées à titre accessoire.

Ce texte est intéressant bien au-delà du transport scolaire. Il montre que lorsque les besoins économiques ou territoriaux deviennent suffisamment importants, le droit statutaire sait desserrer le principe d’exclusivité.

L’agent y trouve la possibilité d’exercer une activité complémentaire rémunérée. L’entreprise de transport trouve une ressource professionnelle supplémentaire. Le territoire sécurise un service essentiel. Mais cette ouverture reste organisée : l’activité nécessite une autorisation préalable de l’employeur public et doit demeurer compatible avec le fonctionnement normal du service, les obligations déontologiques de l’agent et les règles relatives au temps de travail et au repos.

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C’est précisément cet équilibre que le DRH doit protéger

Une demande de cumul ne devrait jamais être examinée avec pour seule question : « l’activité figure-t-elle dans la liste réglementaire ? »

Même lorsqu’une activité est juridiquement susceptible d’être autorisée, l’autorité territoriale doit encore apprécier les conditions concrètes dans lesquelles elle sera exercée. L’activité doit être réalisée en dehors des heures de service et ne doit pas porter atteinte au fonctionnement normal, à l’indépendance ou à la neutralité du service. L’administration peut également revenir sur une autorisation lorsque les conditions qui avaient permis de l’accorder ne sont plus réunies.

Un agent occupant une fonction particulièrement exposée, disposant d’informations sensibles ou intervenant dans un secteur directement lié à l’entreprise auprès de laquelle il souhaite exercer doit donc faire l’objet d’une analyse beaucoup plus approfondie qu’un agent donnant ponctuellement une formation dans un domaine sans lien avec ses missions.

La question du conflit d’intérêts est ici centrale. Le rôle du DRH n’est pas seulement de vérifier la conformité administrative de la demande. Il doit rechercher si l’activité privée peut affecter, ou paraître affecter, l’impartialité avec laquelle l’agent exerce ses fonctions publiques.

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Le cumul ne doit pas davantage devenir une solution individuelle à une politique salariale insuffisante

C’est probablement le point le plus délicat du débat. Lorsqu’un agent demande à exercer quelques heures supplémentaires ailleurs pour financer ses dépenses courantes, il est tentant de considérer que la collectivité lui offre, en autorisant le cumul, une forme de souplesse bienvenue.

Individuellement, cela peut être vrai. Collectivement, le raisonnement devient plus problématique.

Si un nombre croissant d’agents territoriaux ressentent la nécessité économique de rechercher un second revenu, le phénomène ne relève plus seulement du droit du cumul. Il interroge l’attractivité des rémunérations publiques, la progression des carrières et, plus largement, la capacité de certains emplois territoriaux à garantir un niveau de vie jugé satisfaisant par leurs titulaires.

Pour un DRH, l’augmentation des demandes devrait être observée comme un indicateur RH. Qui formule ces demandes ? Quels métiers ? Quelles catégories ? Pour quelles activités ? Dans quel objectif déclaré ? Une augmentation concentrée sur certains emplois faiblement rémunérés n’a pas la même signification qu’une hausse des demandes liées à l’enseignement, à l’expertise ou à des projets entrepreneuriaux.

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Il existe également un risque de fatigue professionnelle que les autorisations ne doivent pas ignorer

Autoriser une activité supplémentaire n’est jamais neutre sur le temps de récupération de l’agent. Dans les métiers territoriaux déjà marqués par la pénibilité, les horaires décalés, les astreintes ou une forte charge mentale, l’exercice régulier d’une seconde activité peut contribuer à une fatigue accrue.

Ce sujet mérite d’être particulièrement regardé lorsque l’activité accessoire implique de la conduite, du travail physique, des horaires matinaux ou tardifs ou une responsabilité importante.

La DRH doit donc éviter deux excès symétriques : refuser une activité simplement parce qu’elle génère un revenu complémentaire, mais aussi accorder mécaniquement toutes les demandes qui entrent formellement dans une catégorie autorisable.

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L’autorisation peut être durable, mais elle n’est jamais intangible

Une autre confusion fréquente consiste à penser qu’une autorisation d’activité accessoire devrait nécessairement être accordée pour quelques mois ou une année.

La jurisprudence administrative a rappelé que, sauf texte imposant expressément une durée limitée, le droit applicable n’interdit pas qu’une demande de cumul soit formulée sans terme déterminé. L’administration conserve néanmoins la faculté d’y mettre fin lorsque l’intérêt du service le justifie, et une nouvelle autorisation doit être sollicitée lorsqu’un changement substantiel intervient dans les conditions d’exercice de l’activité.

Pour les DRH, cette jurisprudence invite à abandonner les automatismes. Une autorisation à durée indéterminée n’équivaut pas à un droit acquis définitif. Elle repose sur des conditions qui doivent continuer d’être remplies.

Un changement de volume horaire, de clientèle, de statut juridique, de nature des prestations ou de lien entre l’activité privée et les nouvelles fonctions publiques de l’agent peut justifier un réexamen. Le meilleur réflexe consiste donc à prévoir dans l’autorisation une obligation claire d’information de l’employeur en cas d’évolution substantielle de l’activité.

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Les sanctions montrent que le sujet ne relève pas d’une simple formalité administrative

Le défaut d’autorisation préalable n’est pas une irrégularité anodine. Un cumul exercé contrairement aux règles applicables peut conduire à une sanction disciplinaire et produire des conséquences financières, notamment lorsque les textes prévoient le reversement des sommes perçues au titre d’activités interdites.

Pour le DRH, l’objectif ne devrait toutefois pas être d’utiliser cette sévérité comme un argument dissuasif systématique. Il vaut mieux prévenir l’irrégularité.

Beaucoup d’agents ne maîtrisent pas la distinction entre activité libre, activité accessoire, micro-entreprise, création d’entreprise, temps partiel et temps non complet. Certains peuvent sincèrement penser qu’une activité exercée pendant leurs soirées ou leurs week-ends ne regarde pas leur employeur dès lors qu’elle n’empiète pas directement sur leurs heures de travail.

Une politique efficace de prévention suppose donc que les règles soient connues. Une collectivité a probablement davantage à gagner à expliquer clairement le régime du cumul lors de l’intégration des agents et à mettre à disposition une procédure simple de demande qu’à découvrir plusieurs années plus tard une activité non déclarée.

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La question du cumul devrait aussi être intégrée à la politique de mobilité

Il existe une autre manière de regarder ces demandes. Un agent qui souhaite créer une activité parallèle est peut-être en train de préparer une reconversion. Un autre cherche à valoriser une expertise que son emploi public ne lui permet pas suffisamment d’exercer. Un troisième souhaite simplement diversifier son activité sans quitter la fonction publique.

Ces signaux peuvent intéresser la politique de gestion des compétences. Plutôt que de traiter chaque demande comme un dossier isolé de déontologie, la DRH peut parfois profiter de l’échange pour comprendre le projet professionnel de l’agent.

Une activité d’enseignement peut révéler des compétences de transmission mobilisables comme formateur interne. Une activité associative ou sportive peut révéler des capacités d’encadrement. Un projet entrepreneurial peut traduire un besoin d’autonomie ou une envie de mobilité qu’il est utile d’entendre.

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Le véritable enjeu est peut-être finalement celui-ci : que signifie encore « travailler pour un seul employeur » ?

Pendant des décennies, une carrière professionnelle était pensée selon une logique relativement linéaire : un métier principal, une organisation, une progression professionnelle et une séparation assez nette entre l’activité rémunérée et la vie privée.

Cette représentation évolue fortement. Le développement du travail indépendant, de la création numérique, de la formation, des plateformes, de la micro-entreprise et des reconversions conduit de plus en plus de personnes à construire leur identité professionnelle autour de plusieurs activités.

Les agents publics ne vivent évidemment pas en dehors de cette transformation sociale. Le statut continue légitimement de leur imposer des obligations plus fortes parce qu’ils servent l’intérêt général. Mais il ne pourra probablement pas ignorer indéfiniment l’évolution du rapport au travail.

La pérennisation du cumul pour les transports scolaires constitue à cet égard un petit texte réglementaire, mais un signal intéressant : lorsque l’intérêt du service public et les nouvelles formes de pluriactivité peuvent être conciliés, le droit sait évoluer.

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Ce que je ferais aujourd’hui dans une DRH territoriale

Je ne commencerais pas par assouplir les autorisations. Je commencerais par sécuriser la méthode.

La collectivité devrait disposer d’une procédure suffisamment simple pour permettre à l’agent d’exposer précisément son projet, son volume horaire, ses conditions d’exercice, la clientèle éventuelle et les liens possibles avec ses fonctions publiques. L’analyse devrait ensuite distinguer clairement le régime juridique applicable avant d’examiner les risques déontologiques et l’incidence sur le fonctionnement du service.

Je formerais également les gestionnaires RH à trois distinctions qui produisent une grande partie des erreurs : activité accessoire et création d’entreprise, temps partiel et temps non complet, micro-entreprise et nature juridique réelle de l’activité.

Enfin, je suivrais statistiquement les demandes de cumul, non pour surveiller davantage les agents, mais pour comprendre ce qu’elles révèlent. Une progression régulière des activités motivées par le besoin de revenus complémentaires n’appelle pas la même réponse RH qu’une augmentation des projets entrepreneuriaux ou des activités d’enseignement et d’expertise.

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Conclusion : le cumul d’activités n’est plus seulement une exception statutaire, c’est un indicateur des transformations du travail public

Le principe d’exclusivité demeure et il conserve une justification forte. Servir une collectivité territoriale implique des obligations particulières qui ne permettent pas d’assimiler totalement l’agent public à un salarié libre d’organiser sans contrôle l’ensemble de ses activités professionnelles.

Mais le cumul n’est plus marginal. Il répond à des motivations économiques, professionnelles et personnelles suffisamment diverses pour que les DRH ne puissent plus le traiter uniquement comme une anomalie dérogatoire au statut.

L’enjeu consiste à préserver une ligne d’équilibre : permettre la souplesse lorsqu’elle est compatible avec le service, protéger l’agent contre une surcharge excessive, prévenir les conflits d’intérêts et ne jamais perdre de vue la primauté des fonctions publiques exercées.

La question posée aux employeurs territoriaux n’est donc probablement pas de savoir s’il faut abandonner le principe d’exclusivité.

Elle est plus subtile : jusqu’où peut-on assouplir l’exclusivité professionnelle sans affaiblir ce qui fait la singularité et la confiance attachées au service public ?

C’est sur cette ligne de crête que le droit du cumul d’activités va probablement continuer d’évoluer.