Sources : Légifrance (loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux ; ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021) — cadre de la protection sociale complémentaire

Synthèse opérationnelle. À l'heure où les collectivités préparent les prochaines échéances de la protection sociale complémentaire, il est opportun de consacrer un point d'ensemble à ce chantier majeur des ressources humaines, désormais installé dans un cadre législatif consolidé. La protection sociale complémentaire, qui complète la sécurité sociale en couvrant les frais de santé et les risques de prévoyance, tels l'incapacité, l'invalidité et le décès, a été profondément réformée. Engagée par l'ordonnance du 17 février 2021, la réforme a fait de la participation financière des employeurs publics à la couverture de leurs agents une obligation, et non plus une simple faculté. Pour la fonction publique territoriale, cette réforme a été parachevée par la loi du 22 décembre 2025 relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux, publiée le 23 décembre 2025. Cette loi transpose, au sein du code général de la fonction publique, l'accord collectif national signé le 11 juillet 2023, et approfondit les modalités d'application de la réforme, en particulier s'agissant de la prévoyance. Elle instaure une obligation de participation financière des collectivités et de leurs établissements au financement de la protection sociale complémentaire de leurs agents, selon un modèle proche de celui du secteur privé, tant pour la santé que pour la prévoyance. Pour les collectivités, maîtriser le cadre de la protection sociale complémentaire, en connaître les obligations issues de la loi du 22 décembre 2025, et préparer les échéances à venir sont des impératifs de la gestion des ressources humaines.

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Sources : loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 (articles L. 827-6 et suivants du code général de la fonction publique) — les contrats collectifs de prévoyance

Synthèse opérationnelle. L'apport majeur de la loi du 22 décembre 2025 réside dans la généralisation, pour la fonction publique territoriale, des contrats collectifs de prévoyance à adhésion obligatoire, évolution structurante qu'il importe de bien comprendre. Jusqu'à cette réforme, la couverture prévoyance des agents territoriaux reposait largement sur des adhésions individuelles et facultatives, avec une participation variable des employeurs. La loi du 22 décembre 2025 opère un changement de modèle en prévoyant la généralisation des contrats collectifs de prévoyance à adhésion obligatoire. Concrètement, les collectivités devront mettre en place des contrats collectifs destinés à couvrir les risques d'incapacité, d'invalidité, d'inaptitude ou de décès, et la souscription des garanties minimales de ces contrats deviendra obligatoire pour les agents territoriaux, par dérogation au principe d'adhésion facultative. Un accord collectif pourra même prévoir la souscription obligatoire de l'ensemble des garanties du contrat, ou la souscription facultative de garanties optionnelles. Ce passage à des contrats collectifs à adhésion obligatoire, sur le modèle du secteur privé, vise à mutualiser les risques et à garantir à tous les agents une couverture prévoyance, dans un domaine où la couverture était jusqu'alors insuffisante. Pour les collectivités, comprendre le passage aux contrats collectifs de prévoyance à adhésion obligatoire, anticiper la mise en place de ces contrats, et préparer les agents à cette évolution sont des éléments d'une mise en œuvre réussie de la réforme.

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Sources : ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 ; articles L. 827-1 et suivants du code général de la fonction publique — le caractère obligatoire de la participation

Synthèse opérationnelle. La transformation de la participation de l'employeur d'une simple faculté en une obligation confère aux agents un véritable droit, dont la méconnaissance par l'employeur pourrait être sanctionnée, ce qui souligne la portée juridique de la réforme. Avant la réforme, la participation financière des collectivités à la protection sociale complémentaire de leurs agents était facultative : les collectivités pouvaient, sans y être tenues, contribuer au financement de la couverture santé ou prévoyance de leurs agents. La réforme engagée par l'ordonnance du 17 février 2021 a inversé ce principe, en faisant de cette participation une obligation. Il en résulte que les agents territoriaux disposent désormais d'un droit à la participation de leur employeur au financement de leur protection sociale complémentaire, dans les conditions et selon les montants fixés par les textes. Ce droit, qui s'impose aux collectivités, emporte des conséquences : une collectivité qui ne respecterait pas son obligation de participation s'exposerait à voir sa responsabilité recherchée, et les agents pourraient faire valoir leur droit. La transformation de la faculté en obligation marque ainsi un renforcement significatif des droits des agents en matière de protection sociale, dont les collectivités doivent mesurer la portée. Pour les collectivités, prendre la mesure du caractère désormais obligatoire de la participation à la protection sociale complémentaire, respecter cette obligation dans les conditions et montants prévus, et garantir ainsi le droit des agents sont des éléments d'une gestion conforme de cette obligation.

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Sources : loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 ; décret n° 2022-581 du 20 avril 2022 — les montants de la participation employeur

Synthèse opérationnelle. La participation obligatoire de l'employeur obéit à des montants minimaux distincts pour la santé et pour la prévoyance, qu'il importe de connaître précisément pour respecter l'obligation et budgéter la dépense. En matière de couverture santé, la participation de l'employeur est fixée à un montant mensuel minimal, de l'ordre de quinze euros par agent, correspondant à environ la moitié d'une cotisation de référence. Cette participation santé est due depuis le 1er janvier 2026. En matière de prévoyance, la loi du 22 décembre 2025 fixe la participation minimale de l'employeur territorial à cinquante pour cent du montant de la cotisation ou de la prime individuelle ouvrant droit aux garanties minimales. Ces montants constituent des planchers : les collectivités peuvent, si elles le souhaitent et dans le cadre du dialogue social, prévoir des participations supérieures. La distinction entre la participation santé, exprimée en montant forfaitaire, et la participation prévoyance, exprimée en pourcentage de la cotisation, doit être bien comprise pour appliquer correctement l'obligation. Ces montants ont un impact budgétaire significatif pour les collectivités, qui doivent les intégrer dans leur préparation financière. Pour les collectivités, connaître précisément les montants de participation applicables en santé et en prévoyance, respecter ces montants minimaux, et les intégrer dans la préparation budgétaire sont des éléments d'une application correcte de l'obligation de participation.

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Sources : loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 ; articles L. 827-1 et suivants du code général de la fonction publique — l'enjeu de la couverture prévoyance

Synthèse opérationnelle. La généralisation de la couverture prévoyance constitue une avancée sociale majeure pour les agents territoriaux, dont il importe de mesurer l'enjeu en termes de protection contre les aléas de la vie. La prévoyance couvre les risques dits lourds : l'incapacité de travail, l'invalidité, l'inaptitude et le décès. Ces risques, lorsqu'ils surviennent, peuvent avoir des conséquences financières graves pour l'agent et sa famille, notamment en cas de perte de rémunération liée à un arrêt de travail prolongé, à une invalidité, ou en cas de décès. Or, la couverture prévoyance des agents territoriaux était jusqu'alors insuffisante : de nombreux agents n'étaient pas couverts, ou l'étaient mal, s'exposant à une baisse importante de leurs revenus en cas de coup dur. En particulier, au-delà d'une certaine durée d'arrêt de travail, le maintien de traitement par l'employeur cesse ou est réduit, laissant l'agent non couvert exposé à une chute de revenus. La généralisation d'une couverture prévoyance, à travers des contrats collectifs à adhésion obligatoire cofinancés par l'employeur, vient combler cette lacune et garantir aux agents une protection contre ces aléas. Cette avancée sociale participe de l'attractivité et de la protection des agents territoriaux. Pour les collectivités, mesurer l'enjeu social de la couverture prévoyance, mettre en œuvre la généralisation de cette couverture, et garantir ainsi aux agents une protection contre les aléas de la vie sont des éléments d'une politique sociale protectrice.

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Sources : loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 ; réglementation sur la protection sociale complémentaire — les dispenses d'adhésion

Synthèse opérationnelle. Le caractère obligatoire de l'adhésion aux contrats collectifs de prévoyance connaît des exceptions, sous la forme de cas de dispense, qui devront être analysés avec rigueur pour sécuriser leur mise en œuvre. Si la souscription des garanties minimales des contrats collectifs de prévoyance devient en principe obligatoire pour les agents, cette obligation peut connaître des cas de dispense, permettant à certains agents, dans des situations déterminées, de ne pas adhérer au contrat collectif. Ces cas de dispense, définis par la réglementation, peuvent concerner par exemple des agents déjà couverts par ailleurs, notamment au titre d'un autre contrat collectif obligatoire, ou d'autres situations particulières. Il importe pour les collectivités de connaître précisément les cas de dispense applicables, et de les analyser au regard de la situation individuelle de chaque agent concerné. La gestion des dispenses suppose de recueillir les justificatifs nécessaires, de vérifier que l'agent remplit bien les conditions de la dispense invoquée, et de tracer les décisions prises. Une gestion rigoureuse des dispenses est nécessaire pour sécuriser la mise en œuvre de l'obligation d'adhésion, et éviter les contestations. Pour les collectivités, connaître les cas de dispense d'adhésion aux contrats collectifs de prévoyance, les analyser au regard de la situation individuelle des agents, et gérer les dispenses avec rigueur, en recueillant les justificatifs nécessaires, sont des éléments d'une mise en œuvre sécurisée de l'obligation d'adhésion.

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Sources : loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 ; accord collectif national du 11 juillet 2023 — la place du dialogue social dans la protection sociale complémentaire

Synthèse opérationnelle. La réforme de la protection sociale complémentaire accorde une place centrale au dialogue social et aux accords collectifs, ce qui en fait un domaine privilégié de la négociation collective dans la fonction publique territoriale. La loi du 22 décembre 2025 procède elle-même de la transposition d'un accord collectif national, signé le 11 juillet 2023, ce qui illustre le rôle fondateur du dialogue social dans cette réforme. Au niveau local, le dialogue social occupe également une place importante dans la mise en œuvre de la protection sociale complémentaire. Les modalités de la participation de l'employeur, le choix entre convention de participation et labellisation, le niveau des garanties et de la participation, peuvent faire l'objet d'échanges et de négociations avec les représentants du personnel. Surtout, la loi prévoit qu'un accord collectif peut faire évoluer le périmètre de l'obligation d'adhésion, en prévoyant la souscription obligatoire de l'ensemble des garanties du contrat, ou la souscription facultative de garanties optionnelles. Le dialogue social est ainsi un levier essentiel pour définir une protection sociale complémentaire adaptée aux besoins des agents et aux capacités de la collectivité. Il conditionne la qualité et l'acceptation de la démarche. Pour les collectivités, accorder au dialogue social la place qui lui revient dans la mise en œuvre de la protection sociale complémentaire, négocier le cas échéant des accords collectifs, et associer les représentants du personnel aux choix structurants sont des éléments d'une démarche concertée et adaptée.

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Sources : analyses sur l'attractivité de l'emploi public (2026) ; réforme de la protection sociale complémentaire — la PSC comme facteur d'attractivité

Synthèse opérationnelle. Au-delà de son enjeu social, la protection sociale complémentaire constitue un levier d'attractivité de l'employeur territorial, dans un contexte de concurrence pour attirer et fidéliser les agents, dimension qu'il importe de valoriser. La qualité de la protection sociale offerte aux agents est en effet un élément de la rémunération globale et des conditions d'emploi, qui compte dans le choix et la fidélité des agents. Une protection sociale complémentaire de qualité, cofinancée par l'employeur, couvrant bien les frais de santé et les risques de prévoyance, constitue un avantage social significatif, susceptible de renforcer l'attractivité de l'employeur territorial. Dans un contexte où les collectivités peinent parfois à recruter et à fidéliser, notamment sur certains métiers en tension, cet avantage social peut faire la différence. La réforme, en généralisant et en améliorant la protection sociale complémentaire des agents territoriaux, contribue ainsi à renforcer l'attractivité de la fonction publique territoriale, en rapprochant les conditions d'emploi de celles offertes dans d'autres secteurs. Il importe pour les collectivités de valoriser cet avantage social auprès des agents et des candidats, comme un élément de leur politique d'attractivité et de leur marque employeur. Pour les collectivités, appréhender la protection sociale complémentaire comme un levier d'attractivité, valoriser cet avantage social auprès des agents et des candidats, et l'intégrer dans la politique d'attractivité et de fidélisation sont des éléments d'une valorisation de l'employeur territorial.

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Sources : articles L. 827-4 et suivants du code général de la fonction publique ; réglementation sur la protection sociale complémentaire — les modalités de mise en œuvre de la participation

Synthèse opérationnelle. La mise en œuvre de la participation de l'employeur peut emprunter différentes voies, dont le choix constitue une décision structurante pour la collectivité, à préparer avec soin. Pour organiser sa participation à la protection sociale complémentaire de ses agents, une collectivité dispose principalement de deux modalités. La première est la convention de participation : la collectivité, le cas échéant avec l'appui du centre de gestion dans le cadre d'une procédure mutualisée, sélectionne, après mise en concurrence, un ou plusieurs contrats auxquels les agents pourront adhérer, et auxquels elle participe. La seconde est la labellisation : la collectivité participe au financement des contrats individuels labellisés que les agents ont souscrits, dès lors que ces contrats respectent un cahier des charges garanti par un label. Chacune de ces modalités présente des avantages et des contraintes, en termes de mutualisation, de simplicité de gestion, de qualité des garanties et de liberté de choix des agents. Le choix du dispositif est une décision importante, qui engage la collectivité et détermine les modalités concrètes de la couverture des agents. Il gagne à être préparé avec soin, en lien avec les centres de gestion, qui jouent un rôle croissant dans la mutualisation de ces démarches. Pour les collectivités, connaître les différentes modalités de mise en œuvre de la participation, choisir le dispositif adapté à leur situation, et s'appuyer le cas échéant sur les centres de gestion pour la mutualisation sont des éléments d'une mise en œuvre réfléchie de la réforme.

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Sources : loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 ; règles de participation financière — l'impact budgétaire et le calendrier de la réforme

Synthèse opérationnelle. La généralisation de la participation obligatoire de l'employeur emporte un impact budgétaire significatif pour les collectivités, qu'il importe d'anticiper, en tenant compte du calendrier échelonné de la réforme. La participation obligatoire de l'employeur à la protection sociale complémentaire, tant en santé qu'en prévoyance, représente en effet une dépense nouvelle et récurrente pour les collectivités, dont le montant dépend du nombre d'agents et des niveaux de participation retenus. Cette dépense doit être anticipée et intégrée dans la préparation budgétaire pluriannuelle. Le calendrier de la réforme est échelonné : la participation santé est due depuis le 1er janvier 2026, tandis que la généralisation de la prévoyance à adhésion obligatoire monte en charge selon un calendrier propre. À cet égard, il importe de noter que les collectivités dépourvues de contrat collectif à la date de publication de la loi, soit le 23 décembre 2025, bénéficient d'un report, jusqu'au 1er janvier 2029, afin de leur permettre de conclure les contrats collectifs nécessaires. Ce délai offre aux collectivités concernées le temps d'organiser la mise en place des contrats, mais ne doit pas conduire à différer la préparation, compte tenu de la complexité des démarches. Pour les collectivités, anticiper l'impact budgétaire de la participation obligatoire, l'intégrer dans la préparation budgétaire pluriannuelle, et mettre à profit le calendrier échelonné, notamment le report jusqu'en 2029, pour préparer la mise en place des contrats sont des éléments d'une gestion financière maîtrisée de la réforme.

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Sources : analyses prospectives (2026) ; réforme de la protection sociale complémentaire — les enjeux de fond de la réforme

Synthèse opérationnelle. Au-delà de ses modalités techniques, la réforme de la protection sociale complémentaire traduit un mouvement de fond qu'il est éclairant de mettre en perspective : l'émergence d'un nouveau modèle social dans la fonction publique territoriale, rapprochant les droits des agents de ceux des salariés du privé. La généralisation d'une participation obligatoire de l'employeur et de contrats collectifs, notamment en prévoyance, sur un modèle proche de celui du secteur privé, marque en effet une évolution significative du modèle social de la fonction publique. Historiquement, la protection sociale des agents publics reposait largement sur les garanties statutaires, tel le maintien de traitement en cas de maladie, complétées par des couvertures individuelles et facultatives. La réforme fait émerger un modèle nouveau, dans lequel une protection sociale complémentaire collective et cofinancée vient s'ajouter aux garanties statutaires, en particulier pour couvrir les risques longs mal pris en charge par le statut. Ce mouvement rapproche le modèle social territorial de celui du secteur privé, où la complémentaire santé collective est obligatoire depuis plusieurs années. Le signal de fond à suivre est cette construction d'un modèle social territorial rénové, combinant garanties statutaires et protection complémentaire collective, qui transforme la protection sociale des agents et l'articulation entre statut et complémentaire. Pour les collectivités, appréhender la réforme de la protection sociale complémentaire comme l'émergence d'un nouveau modèle social territorial, en mesurer la portée, et accompagner cette transformation sont des éléments d'une compréhension approfondie de l'évolution de la protection sociale des agents.

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