Une réforme importante de la protection sociale des fonctionnaires est en train de se dessiner, assez discrètement au regard de ses conséquences potentielles. Elle concerne pourtant un dispositif installé depuis près de quatre-vingts ans : la possibilité, pour certaines mutuelles de fonctionnaires de l’État, d’assurer pour le compte de l’Assurance maladie la gestion d’une partie du régime obligatoire de leurs adhérents.

L’orientation annoncée consiste à mettre fin aux conventions permettant cette délégation d’ici au 31 décembre 2027 et, en conséquence, à faire revenir la gestion du régime obligatoire vers le réseau de l’Assurance maladie. Présentée ainsi, l’affaire pourrait sembler assez éloignée des préoccupations immédiates d’un DRH territorial. Elle concerne en effet directement la fonction publique de l’État et le mécanisme particulier prévu par l’article L. 160-17 du Code de la sécurité sociale.

Pourtant, je crois que nous aurions tort, dans les collectivités, de regarder cette évolution comme un sujet exclusivement « État ».

Ce qui se joue derrière cette réforme dépasse la question de savoir qui procédera demain au remboursement des soins de quelques millions d’assurés. Elle intervient au moment même où les trois versants de la fonction publique revoient profondément leur approche de la protection sociale complémentaire. Elle nous oblige surtout à réfléchir à une question qui devient centrale pour les employeurs territoriaux : quelle place voulons-nous désormais occuper dans la protection sociale de nos agents ?

Derrière une réforme technique, c’est un modèle historique qui est remis en question

Le système actuel est assez singulier. Depuis l’après-guerre, certaines mutuelles de fonctionnaires de l’État peuvent réaliser des opérations de gestion relevant du régime obligatoire d’assurance maladie.

Pour les agents concernés, cette organisation a progressivement installé une continuité entre deux protections pourtant juridiquement distinctes : l’assurance maladie obligatoire d’un côté, la complémentaire santé de l’autre.

Cette continuité avait une vertu assez simple : la lisibilité.

L’agent n’avait pas nécessairement à comprendre toute l’architecture juridique située derrière son remboursement. Il disposait d’un environnement mutualiste qu’il connaissait, parfois depuis son entrée dans la fonction publique, et qui l’accompagnait pour une part importante de sa protection.

C’est précisément cette organisation que l’orientation annoncée remet en cause.

Si le calendrier actuellement envisagé est confirmé, le régime obligatoire serait à terme géré par le réseau de l’Assurance maladie, tandis que la couverture complémentaire continuerait de relever de l’organisme compétent au titre de la protection sociale complémentaire.

Sur le papier, la séparation est parfaitement compréhensible : à l’Assurance maladie le régime obligatoire, à l’organisme complémentaire la couverture complémentaire.

Pour l’assuré, la réalité peut être un peu moins simple.

Et c’est probablement le premier enseignement que nous pouvons en tirer pour nos propres politiques RH : une organisation institutionnellement plus lisible n’est pas nécessairement une organisation plus simple pour l’agent.

Pour les DRH territoriaux, attention à ne pas faire dire à cette réforme ce qu’elle ne dit pas

Une précision me paraît indispensable.

Les agents territoriaux ne relèvent pas, en tant que tels, du dispositif de délégation prévu pour les fonctionnaires de l’État par l’article L. 160-17 du Code de la sécurité sociale.

Il ne faut donc pas présenter l’échéance de 2028 comme si les agents de nos collectivités allaient eux aussi basculer d’une mutuelle délégataire vers une CPAM dans les mêmes conditions.

Ce serait juridiquement inexact.

Si cette réforme doit nous intéresser, c’est pour une autre raison.

Elle participe d’un mouvement beaucoup plus large de redéfinition des responsabilités entre le régime obligatoire, les organismes complémentaires et les employeurs publics.

Or nous sommes, dans la fonction publique territoriale, directement engagés dans cette transformation avec la montée en puissance de la protection sociale complémentaire.

Nous avons longtemps traité la complémentaire santé et la prévoyance comme des éléments assez périphériques de la politique RH. La participation employeur existait, mais le choix de l’agent et sa relation avec son organisme complémentaire restaient très largement individuels.

Ce modèle évolue.

La PSC nous conduit progressivement vers une logique dans laquelle l’employeur territorial devient davantage acteur du financement, du choix du dispositif, de son suivi et, demain probablement, de son évaluation.

Cela change beaucoup de choses pour une DRH.

Le véritable sujet est peut-être moins le remboursement que le parcours de l’agent

Nous avons parfois tendance, lorsque nous travaillons sur la protection sociale, à raisonner à partir des garanties, des cotisations, des niveaux de participation ou des procédures de marché.

C’est normal. Ce sont des sujets complexes, juridiquement sensibles et financièrement importants.

Mais l’agent, lui, raisonne rarement de cette manière.

Lorsqu’il rencontre une difficulté avec un remboursement, un arrêt de travail, une affection de longue durée ou une situation médicale complexe, sa première question est beaucoup plus élémentaire : « À qui dois-je m’adresser ? »

Cette question devrait probablement davantage nous préoccuper.

La disparition d’un guichet unique au profit d’une séparation entre régime obligatoire et couverture complémentaire peut parfaitement fonctionner. Encore faut-il que les deux univers communiquent correctement et que l’assuré comprenne immédiatement lequel de ses interlocuteurs est compétent.

À défaut, nous créons ce que nous connaissons déjà dans beaucoup d’autres domaines administratifs : une organisation parfaitement rationnelle vue de l’institution et beaucoup moins évidente vue de l’usager.

C’est un point que je trouve particulièrement intéressant pour les DRH territoriaux.

Lorsque nous choisissons ou pilotons un dispositif de PSC, nous regardons évidemment le niveau des garanties, les tarifs et les conditions contractuelles. Mais nous devrions accorder la même attention à la qualité du parcours proposé à l’agent.

Peut-il facilement identifier son interlocuteur ? Obtient-il une réponse lorsqu’une situation sort du traitement automatisé ? Existe-t-il un accompagnement des dossiers complexes ? Les décisions sont-elles compréhensibles ?

Un contrat de PSC peut être juridiquement impeccable et économiquement performant tout en étant mal vécu par les agents.

Cette dimension ne doit plus être secondaire.

La prévention est un autre sujet que les DRH ne devraient pas laisser aux seuls opérateurs

Le modèle mutualiste historique ne s’est pas limité au remboursement des prestations. Certains organismes ont développé une connaissance particulière des populations qu’ils couvraient et des actions de prévention ou d’accompagnement adaptées aux agents publics.

La remise en cause de la gestion du régime obligatoire conduit naturellement à s’interroger sur l’avenir de cette proximité.

Il faut néanmoins éviter un raccourci : le transfert d’une activité vers l’Assurance maladie ne signifie pas mécaniquement la disparition de la prévention.

Celle-ci relève déjà d’une pluralité d’acteurs : employeur, médecine préventive, services de prévention, organismes de sécurité sociale, complémentaires et acteurs sociaux.

Le problème est plutôt de savoir qui coordonne quoi.

Et, sur ce point, je pense que les employeurs territoriaux ont désormais une responsabilité beaucoup plus importante qu’auparavant.

Nous devons progressivement apprendre à regarder la PSC non seulement comme un mécanisme de remboursement ou de couverture d’un risque, mais comme l’un des instruments possibles de notre politique de santé au travail.

Dans une collectivité confrontée à l’usure professionnelle, aux troubles musculo-squelettiques, aux risques psychosociaux, au vieillissement de certains collectifs ou aux difficultés de maintien dans l’emploi, il serait assez paradoxal de négocier une protection sociale complémentaire sans se demander ce que l’opérateur peut apporter en matière de prévention.

Cela ne signifie évidemment pas lui transférer la responsabilité de la santé au travail.

Cela signifie utiliser intelligemment les possibilités offertes par la relation contractuelle.

Nous devons également regarder ce que cette transformation dit du futur des organismes mutualistes

La fin annoncée de la délégation pose nécessairement la question des salariés aujourd’hui affectés à cette activité.

Le nombre précis de professionnels concernés, les conditions d’une éventuelle reprise d’activité et les modalités d’accompagnement devront être objectivés lorsque le cadre juridique sera stabilisé.

Il faut, là encore, éviter d’annoncer comme acquises des suppressions d’emplois ou des modalités de transfert qui ne le sont pas encore.

Mais le sujet existe.

Et il rappelle quelque chose que nous connaissons bien dans nos collectivités : derrière une rationalisation de processus, il y a toujours des femmes et des hommes, des compétences, des métiers et une organisation du travail.

On peut parfaitement considérer qu’une architecture doit évoluer. Encore faut-il intégrer le coût humain, technique et organisationnel de la transition dans l’analyse.

C’est d’ailleurs l’un des points sur lesquels j’attends le plus de précisions dans les prochains mois.

La question de fond est aussi celle du futur rôle des mutuelles de fonctionnaires

Si la gestion d’une partie du régime obligatoire disparaît, les organismes mutualistes ne disparaîtront évidemment pas avec elle. Leur positionnement changera.

Et c’est probablement ici que le rapprochement avec la FPT devient le plus intéressant.

La généralisation progressive des dispositifs collectifs de protection sociale complémentaire place les opérateurs dans un environnement beaucoup plus concurrentiel.

Leur légitimité ne pourra plus seulement reposer sur leur histoire ou sur leur identification traditionnelle à telle ou telle population de fonctionnaires.

Ils devront démontrer leur valeur.

Pour une DRH territoriale, cela signifie que le choix d’un opérateur ne devrait plus se limiter à comparer quelques niveaux de garanties et un prix.

Nous devrions regarder sa capacité à gérer correctement les situations complexes, à accompagner les agents, à produire des données utiles au pilotage, à proposer des actions de prévention pertinentes, à répondre rapidement aux difficultés et à maintenir une véritable qualité de service pendant toute la durée du contrat.

C’est une évolution importante.

La PSC cesse progressivement d’être un simple avantage social pour devenir un élément du dialogue entre politique sociale, santé au travail et politique RH.

Une économie de gestion n’est une réussite que si elle ne dégrade pas le service rendu

La rationalisation constitue naturellement l’un des arguments d’une reprise de gestion par l’Assurance maladie.

Le raisonnement se comprend : lorsqu’un réseau national, des systèmes d’information et des infrastructures de gestion existent déjà, pourquoi conserver plusieurs circuits parallèles ?

Mais une économie théorique n’est pas nécessairement une économie réelle.

Il faudra regarder le coût de la transition, l’intégration des données, les moyens supplémentaires éventuellement nécessaires dans les CPAM et la capacité du réseau à absorber une population supplémentaire sans dégrader ses délais.

Surtout, il faudra mesurer la réforme du point de vue de l’assuré.

Une simplification n’en est réellement une que lorsque celui qui utilise le service la ressent comme telle.

Cette idée devrait également guider les DRH territoriaux dans le pilotage de leurs propres contrats.

Nous pouvons construire le meilleur marché juridiquement possible, obtenir des garanties satisfaisantes et maîtriser la participation employeur. Si, six mois plus tard, les agents ne comprennent pas leurs remboursements, n’arrivent pas à joindre l’organisme ou sollicitent quotidiennement la DRH pour résoudre leurs difficultés, nous aurons objectivement déplacé une partie du problème vers nos propres services.

Le coût administratif d’un dispositif mal compris existe, même lorsqu’il n’apparaît dans aucun bordereau de prix.

Pour les DRH territoriaux, 2027 sera surtout une année intéressante à observer

Je ne pense pas qu’il faille tirer de cette réforme des conclusions immédiates sur nos propres dispositifs de PSC.

Les situations juridiques sont différentes.

En revanche, nous avons tout intérêt à observer la manière dont la transition sera préparée si le calendrier annoncé est confirmé.

La continuité des droits sera un premier sujet. Le transfert des données en sera un autre. L’information des assurés, le traitement des dossiers en cours, l’accompagnement des situations complexes et l’articulation entre Assurance maladie et complémentaires seront tout aussi intéressants.

Ce sont exactement les difficultés auxquelles nous pouvons être confrontés lorsqu’une collectivité change d’opérateur ou déploie un nouveau dispositif collectif.

Une réforme nationale de cette ampleur peut donc nous fournir, indirectement, un retour d’expérience très utile.

Il faudra simplement prendre le temps de regarder ce qui fonctionne réellement et ce qui fonctionne moins bien.

Il reste surtout à distinguer ce qui est annoncé de ce qui est juridiquement acquis

C’est probablement la précaution la plus importante à ce stade.

L’article L. 160-17 du Code de la sécurité sociale prévoit toujours la possibilité pour les mutuelles ou groupements de mutuelles concernés de réaliser des opérations de gestion pour la prise en charge des frais de santé des fonctionnaires et anciens fonctionnaires de l’État relevant du dispositif.

Mettre fin aux conventions actuellement en vigueur et supprimer du droit la possibilité même de déléguer cette gestion ne sont pas exactement la même chose.

Cette distinction peut sembler assez technique. Elle ne l’est pas.

Dans un cas, nous assistons à l’extinction d’un mode de gestion sans nécessaire disparition de son fondement juridique. Dans l’autre, c’est le mécanisme lui-même qui disparaît.

À ce stade, les modalités juridiques et opérationnelles de la réforme doivent donc encore être précisées.

C’est pourquoi je préfère parler de fin annoncée des délégations de gestion à l’horizon 2028 plutôt que de présenter comme définitivement acquise la disparition juridique du dispositif.

Pour nous, DRH, cette prudence est importante. Nous savons à quel point il peut être difficile de revenir ensuite sur une information présentée trop rapidement aux agents comme une décision définitive.

Ce que cette réforme devrait surtout nous faire regarder dans nos propres collectivités

Au fond, je ne crois pas que l’enseignement principal pour la FPT soit de savoir si les mutuelles de fonctionnaires de l’État continueront ou non à gérer le régime obligatoire après 2027.

Le sujet intéressant est ailleurs.

La protection sociale des agents publics change progressivement de nature et l’employeur public y occupe une place croissante.

Cela nous oblige à faire évoluer notre propre regard.

Nous ne pouvons plus considérer la PSC comme un dossier que l’on traite au moment de la consultation, que l’on présente au CST, puis que l’on confie à l’opérateur retenu pendant plusieurs années.

Il faudra la piloter.

Il faudra regarder les réclamations, les délais, les difficultés rencontrées par les agents, les actions de prévention, les données disponibles, les effets sur certaines populations et la qualité de la relation avec le prestataire.

Il faudra aussi accepter que la protection sociale devienne un sujet RH à part entière, avec ce que cela implique en matière de dialogue social, de communication et d’accompagnement.

C’est probablement pour cette raison que la réforme annoncée dans la fonction publique de l’État mérite notre attention.

Non parce qu’elle serait directement transposable à la fonction publique territoriale.

Mais parce qu’elle nous montre assez clairement la direction prise par notre système : une séparation plus nette entre assurance maladie obligatoire et protection complémentaire, parallèlement à une implication croissante de l’employeur public dans cette dernière.

Et derrière cette évolution institutionnelle, une question très concrète demeure pour les DRH.

Je pense que les prochaines années nous obligeront à répondre à cette question.