Sources : articles L. 5422-1 et suivants et L. 5424-1 et suivants du code du travail ; règlement d'assurance chômage ; loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 — le cadre de l'indemnisation du chômage des agents publics

Synthèse opérationnelle. L'indemnisation du chômage des agents publics territoriaux reposant sur un cadre souvent mal connu des collectivités, alors qu'il emporte des conséquences financières importantes, il est utile de consacrer un point d'ensemble à ce dispositif. Les agents publics privés d'emploi ont droit, comme les salariés du secteur privé, à un revenu de remplacement, l'allocation d'aide au retour à l'emploi, dans les conditions du code du travail et du règlement d'assurance chômage en vigueur. Toutefois, le financement de cette indemnisation obéit, pour les employeurs publics, à un principe particulier : le principe d'auto-assurance. En vertu de ce principe, posé par le code du travail, les collectivités territoriales ne cotisent pas, par défaut, au régime d'assurance chômage, et supportent elles-mêmes la charge de l'indemnisation de leurs anciens agents involontairement privés d'emploi. Il importe de souligner que l'opérateur national en charge du service public de l'emploi, dénommé France Travail depuis le 1er janvier 2024 en application de la loi du 18 décembre 2023, qui a succédé à Pôle emploi, intervient à des titres divers selon le mode de couverture retenu par la collectivité. La maîtrise de ce cadre est essentielle. Pour les collectivités, maîtriser le cadre de l'indemnisation du chômage, en comprendre le principe d'auto-assurance, et en mesurer les conséquences financières sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : articles L. 5424-1 et L. 5424-2 du code du travail ; documentation Unédic — les modalités de couverture du risque chômage par les employeurs publics

Synthèse opérationnelle. La couverture du risque chômage par les collectivités territoriales peut emprunter trois modalités distinctes, qu'il importe de connaître pour arrêter un choix éclairé. La première modalité est l'auto-assurance, qui constitue le régime de droit commun : la collectivité assure elle-même la gestion et le financement de l'indemnisation, en instruisant les demandes, en calculant les allocations et en les versant sur son budget. La deuxième modalité est la convention de gestion conclue avec France Travail : la collectivité confie à France Travail la gestion administrative de l'indemnisation, mais en supporte intégralement la charge financière, en remboursant les allocations versées ainsi que des frais de gestion ; cette convention, à durée indéterminée, peut être dénoncée avec un préavis de douze mois, et couvre l'ensemble des agents. La troisième modalité est l'adhésion au régime d'assurance chômage : la collectivité adhère au régime, moyennant le versement de cotisations au taux de droit commun de quatre virgule zéro cinq pour cent, l'Urssaf gérant l'affiliation pour le compte de l'Unédic ; France Travail assure alors tant l'instruction que le versement. Cette adhésion est, selon le statut des agents, révocable ou irrévocable. La connaissance de ces modalités est essentielle. Pour les collectivités, connaître les trois modalités de couverture du risque chômage, en comparer les avantages et les charges, et arrêter un choix éclairé sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : articles L. 5422-1 et suivants du code du travail ; règlement d'assurance chômage — les conditions d'ouverture du droit à l'allocation d'aide au retour à l'emploi

Synthèse opérationnelle. Le droit à l'allocation d'aide au retour à l'emploi est subordonné à des conditions qu'il importe de connaître précisément, la première d'entre elles étant la perte involontaire d'emploi. Pour ouvrir droit à l'allocation, l'agent doit avoir été involontairement privé d'emploi. Ouvrent ainsi droit, en principe, à l'allocation : le licenciement, y compris pour motif disciplinaire ; la fin d'un contrat à durée déterminée non renouvelé ; la rupture conventionnelle, qui est expressément regardée comme une perte involontaire d'emploi ouvrant droit à l'allocation. À l'inverse, la démission ne constitue pas, en principe, une perte involontaire d'emploi, et n'ouvre pas droit à l'allocation, sauf dans les cas limitativement définis de démission considérée comme légitime. Outre la perte involontaire d'emploi, l'agent doit justifier d'une durée minimale d'affiliation, correspondant à une période de travail d'au moins six mois, soit cent trente jours travaillés ou neuf cent dix heures, au cours d'une période de référence de vingt-quatre mois. Il doit en outre être inscrit comme demandeur d'emploi, à la recherche effective d'un emploi, et apte au travail. La connaissance de ces conditions est essentielle. Pour les collectivités, connaître les conditions d'ouverture du droit à l'allocation, en particulier la perte involontaire d'emploi et la durée d'affiliation, et apprécier les droits des anciens agents sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : règlement d'assurance chômage en vigueur ; articles R. 5422-1 et suivants du code du travail — les modalités de calcul de l'allocation d'aide au retour à l'emploi

Synthèse opérationnelle. Le montant et la durée de l'allocation d'aide au retour à l'emploi obéissent à des modalités de calcul qu'il importe de connaître dans leurs principes, car elles déterminent la charge supportée par la collectivité en auto-assurance. Le montant de l'allocation est calculé à partir d'un salaire journalier de référence, établi sur la base des rémunérations perçues par l'agent au cours d'une période de référence. L'allocation journalière résulte de l'application à ce salaire journalier de référence d'une formule combinant une partie proportionnelle et une partie fixe, le montant étant encadré par un plancher et par un plafond, et ne pouvant excéder une fraction du salaire de référence. La durée d'indemnisation est, pour l'essentiel, fonction de la durée d'affiliation de l'agent, dans la limite d'une durée maximale, et peut être affectée par les règles de modulation en vigueur. Le versement de l'allocation ne débute pas immédiatement : il est précédé d'un délai d'attente de sept jours, ainsi que, le cas échéant, de différés d'indemnisation tenant aux indemnités de congés payés et à certaines indemnités de rupture. Les règles précises figurent dans le règlement d'assurance chômage en vigueur, qu'il convient de consulter. Pour les collectivités, connaître les principes de calcul de l'allocation, en mesurer l'incidence sur la charge financière, et se référer au règlement en vigueur sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : articles L. 5424-1 et suivants du code du travail ; documentation France Travail — le risque chômage dans la protection sociale des agents publics

Synthèse opérationnelle. L'indemnisation du chômage constitue, pour les agents publics, une composante de leur protection sociale, dont le financement présente, en raison de l'auto-assurance, une particularité qu'il importe d'appréhender, de même que la situation spécifique des agents en disponibilité. Le risque de privation d'emploi fait partie des risques couverts au titre de la protection sociale des agents. Mais, à la différence des risques maladie ou vieillesse, pour lesquels des cotisations sont versées à des organismes de sécurité sociale, le risque chômage, en l'absence d'adhésion au régime d'assurance chômage, est directement supporté par la collectivité employeur, qui en assure elle-même le financement. Une situation particulière mérite d'être signalée, celle des agents placés en disponibilité. Un fonctionnaire placé en disponibilité, qui se trouve de ce fait sans rémunération, peut, sous réserve de remplir les conditions, bénéficier de l'allocation d'aide au retour à l'emploi au titre de la perte de son activité. Le versement de l'allocation cesse toutefois en cas de réintégration, de refus de réintégration, de demande de prolongation de la disponibilité, ou de démission. Il importe de connaître ces règles. Pour les collectivités, appréhender le chômage comme un risque de protection sociale directement supporté en auto-assurance, connaître le cas des agents en disponibilité, et appliquer les règles correspondantes sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : articles R. 1234-9 et suivants du code du travail ; obligations déclaratives des employeurs — l'attestation d'employeur destinée à France Travail

Synthèse opérationnelle. L'ouverture des droits de l'ancien agent à l'allocation suppose la délivrance, par la collectivité, d'une attestation d'employeur, obligation dont il importe de mesurer la portée et les conséquences en cas de manquement. À l'expiration de la relation de travail, la collectivité employeur est tenue de délivrer à l'agent une attestation destinée à France Travail, qui récapitule notamment la nature de l'emploi, la durée des périodes de travail, les rémunérations perçues, et le motif de la fin de la relation de travail. Cette attestation est indispensable, car elle permet à France Travail d'examiner les droits de l'intéressé et de déterminer l'employeur redevable de l'indemnisation. Il importe de souligner que le motif de la fin de la relation de travail, mentionné sur l'attestation, conditionne l'ouverture du droit : un motif révélant une perte involontaire d'emploi ouvre droit à l'allocation, tandis qu'une démission ne l'ouvre pas, sauf cas de démission légitime. Le défaut ou le retard de délivrance de l'attestation, ou l'inexactitude des mentions qu'elle porte, est susceptible d'engager la responsabilité de la collectivité, notamment en cas de préjudice subi par l'agent du fait d'un retard dans l'ouverture de ses droits. Pour les collectivités, délivrer sans délai une attestation exacte, veiller à l'exactitude du motif de fin de relation de travail, et prévenir ainsi leur mise en cause sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : articles L. 5424-1 et suivants du code du travail ; code général des collectivités territoriales — la compétence pour arrêter le mode de couverture du risque chômage

Synthèse opérationnelle. Le choix du mode de couverture du risque chômage, qui emporte des conséquences financières et organisationnelles, relève d'une décision formelle de la collectivité, qu'il importe d'inscrire dans le cadre approprié. Le recours à une convention de gestion avec France Travail, de même que l'adhésion au régime d'assurance chômage, ne résulte pas d'une simple décision de gestion courante, mais suppose une décision de l'organe délibérant de la collectivité, qui autorise la conclusion de la convention ou l'adhésion, et son exécutif à la signer. Il appartient donc à l'assemblée délibérante d'arrêter, au vu d'une analyse comparée des avantages et des charges de chaque modalité, le mode de couverture retenu. Ce choix, qui engage la collectivité dans la durée, mérite d'être éclairé par une étude préalable de la sinistralité constatée, c'est-à-dire du coût effectif de l'indemnisation supporté au titre de l'auto-assurance, mis en regard du coût des autres modalités. Par ailleurs, les questions relatives à l'emploi et à la gestion des ressources humaines, dont la politique de couverture du risque chômage participe, trouvent naturellement leur place dans le dialogue social, au sein notamment du comité social territorial. Pour les collectivités, inscrire le choix du mode de couverture dans une décision de l'assemblée délibérante, l'éclairer par une analyse comparée, et l'articuler avec le dialogue social sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : articles L. 5422-1 et suivants du code du travail ; articles L. 332-8 et suivants du code général de la fonction publique — le lien entre recours aux agents contractuels et charge du chômage

Synthèse opérationnelle. La charge du chômage supportée en auto-assurance étant directement liée aux fins de relation de travail, il importe d'appréhender le coût potentiel du chômage dès la définition de la politique de recrutement, en particulier de recrutement contractuel. Le recours aux agents contractuels, notamment sur des contrats à durée déterminée, génère mécaniquement des fins de contrat qui, lorsqu'elles ne donnent pas lieu à renouvellement, sont susceptibles d'ouvrir droit à l'allocation d'aide au retour à l'emploi, dont la collectivité supporte la charge en auto-assurance. Il en résulte que la politique de recrutement contractuel a une incidence directe sur le coût du chômage pour la collectivité : une collectivité qui recourt largement aux contrats courts, avec un fort taux de non-renouvellement, s'expose à une charge de chômage plus élevée. Il importe donc d'intégrer cette dimension dans la réflexion sur le recrutement : apprécier l'opportunité de recourir à un contrat plutôt qu'à un autre mode de recrutement, privilégier, lorsque cela est justifié, des engagements plus stables, et anticiper, dès le recrutement, le coût potentiel d'une fin de contrat. Cette anticipation participe d'une gestion prévisionnelle maîtrisée. Pour les collectivités, appréhender le lien entre recrutement contractuel et charge du chômage, anticiper ce coût dès le recrutement, et en tenir compte dans la politique de l'emploi sont des éléments d'une gestion rigoureuse.

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Sources : articles L. 5422-1 et suivants du code du travail ; règles de coordination entre employeurs — la gestion du dossier d'indemnisation du chômage

Synthèse opérationnelle. La gestion du dossier d'indemnisation du chômage, en auto-assurance, est une tâche technique qui suppose une organisation rigoureuse, au premier rang de laquelle figure la détermination de l'employeur effectivement redevable. Lorsque la collectivité est en auto-assurance, il lui revient d'instruire la demande de l'ancien agent, de vérifier les conditions d'ouverture du droit, de calculer l'allocation selon le règlement en vigueur, et de la verser, puis d'en assurer le suivi, notamment l'actualisation mensuelle, les reprises d'activité, et le terme des droits. Une difficulté fréquente tient à la détermination de l'employeur redevable lorsque l'agent a connu plusieurs employeurs, publics ou privés. La règle est que la charge de l'indemnisation incombe à l'employeur auprès duquel l'agent a travaillé le plus longtemps au cours de la période de référence ; en cas d'égalité des durées, c'est le dernier employeur qui en supporte la charge. Il importe donc de vérifier, pour chaque dossier, si la collectivité est effectivement l'employeur redevable, afin de ne pas supporter à tort une charge qui incombe à un autre. La collectivité peut, à défaut d'assurer elle-même cette gestion, recourir à une convention de gestion, ou solliciter l'appui du centre de gestion. Pour les collectivités, organiser rigoureusement la gestion du dossier chômage, déterminer l'employeur redevable, et recourir au besoin à un appui sont des éléments d'une gestion rigoureuse et sécurisée.

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Sources : articles L. 5424-1 et suivants du code du travail ; pratiques budgétaires locales — la dimension financière de l'indemnisation du chômage

Synthèse opérationnelle. L'indemnisation du chômage comporte une dimension financière de premier ordre pour la collectivité en auto-assurance, qu'il importe d'appréhender pour la maîtriser et pour éclairer l'arbitrage entre les modalités de couverture. En auto-assurance, la collectivité supporte directement et intégralement le coût de l'indemnisation de ses anciens agents involontairement privés d'emploi, sans mutualisation du risque. Ce coût peut être significatif, en particulier lorsque la collectivité connaît des fins de relation de travail nombreuses, ou l'indemnisation d'anciens agents aux rémunérations ou aux droits élevés. Ce coût, par nature variable et parfois difficile à anticiper, pèse directement sur la section de fonctionnement du budget. Il importe donc de le suivre, de le provisionner autant que possible, et de l'intégrer à la prévision budgétaire. L'importance et la variabilité de ce coût justifient d'examiner périodiquement l'opportunité d'un changement de modalité de couverture : l'adhésion au régime d'assurance chômage, moyennant cotisation, permet de mutualiser le risque et de lisser la charge, mais représente un coût récurrent ; l'arbitrage suppose de comparer le coût effectif de l'auto-assurance au coût de l'adhésion. Pour les directions des ressources humaines et financières, appréhender le coût du chômage en auto-assurance, le suivre et le provisionner, et éclairer l'arbitrage entre les modalités sont des éléments d'une gestion financière rigoureuse.

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Sources : réformes successives de l'assurance chômage ; analyses sur l'emploi territorial — l'impact des réformes de l'assurance chômage sur les employeurs publics

Synthèse opérationnelle. Au-delà de son régime, l'indemnisation du chômage des agents territoriaux révèle un enjeu de fond qu'il est éclairant de mettre en perspective : la sensibilité croissante des budgets locaux aux réformes nationales de l'assurance chômage, conjuguée à la précarisation d'une part de l'emploi territorial. Un premier élément de fond tient au fait que les collectivités en auto-assurance, bien qu'elles ne cotisent pas au régime, appliquent le règlement d'assurance chômage pour calculer les allocations qu'elles versent. Il en résulte que les réformes nationales successives de l'assurance chômage, qui modifient les conditions d'ouverture, les durées, ou les modalités de calcul, et notamment les mécanismes de modulation des droits, se répercutent directement sur la charge supportée par les collectivités, sans que celles-ci en maîtrisent les paramètres. Un second élément tient à la précarisation d'une part de l'emploi territorial, avec le développement du recours aux agents contractuels et aux contrats courts, qui accroît les fins de relation de travail et, partant, le coût potentiel du chômage. S'y ajoute l'effet de dispositifs tels que la rupture conventionnelle, qui ouvre droit à l'allocation. Le signal de fond à suivre est cette conjonction entre une charge dont les paramètres sont fixés au niveau national et une précarisation qui en accroît l'assiette. Pour les collectivités, suivre les réformes de l'assurance chômage, en mesurer l'impact sur leur charge, et maîtriser le recours aux emplois précaires sont des éléments d'une veille prospective.

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