Le manager territorial est placé au cœur d’injonctions qui peuvent devenir contradictoires. Il lui faut être exigeant sans être autoritaire, décider tout en concertant, garantir le respect des règles tout en développant l’autonomie, atteindre des objectifs tout en préservant la qualité de vie et les conditions de travail. Toutes ces exigences sont légitimes. Mais leur accumulation peut produire un effet inattendu : à force de vouloir prévenir l’excès d’autorité, certaines organisations finissent par rendre l’exercice même de l’autorité suspect.

L’autorité managériale doit d’abord être distinguée de l’autoritarisme

La première difficulté est probablement sémantique. Dans certaines organisations, le mot « autorité » évoque immédiatement la verticalité, la contrainte, la sanction ou un modèle managérial considéré comme dépassé. Pourtant, exercer une autorité professionnelle ne signifie pas imposer arbitrairement sa volonté. Cela consiste à définir un cadre de fonctionnement, répartir les responsabilités, expliciter les attentes, prendre les décisions relevant de sa compétence, reconnaître le travail réalisé et intervenir lorsque les règles collectives ne sont plus respectées.

Entre l’autoritarisme et le laisser-faire existe donc tout un espace professionnel qui constitue précisément le management. Le manager doit pouvoir expliquer une décision, écouter un désaccord et prendre en compte les observations de son équipe, mais il doit également être capable de dire non lorsque cela est nécessaire. La concertation n’implique pas que chaque décision devienne négociable. L’autonomie n’implique pas la disparition des règles. La bienveillance n’interdit ni l’exigence ni le recadrage.

Pour la DRH, cette clarification est essentielle. On ne peut pas demander à des encadrants d'assumer pleinement leurs responsabilités tout en laissant subsister une culture organisationnelle dans laquelle toute manifestation d’autorité est immédiatement interprétée comme une pratique managériale négative. La question n’est donc pas seulement de former les managers à exercer leur autorité. Il faut également que l’institution reconnaisse la légitimité de cet exercice lorsqu’il est professionnel, proportionné et respectueux.

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Le statut protège les agents sans supprimer le pouvoir hiérarchique

Le statut de la fonction publique protège les agents contre l’arbitraire. Cette protection constitue une garantie fondamentale et ne doit évidemment pas être remise en cause. Elle ne signifie toutefois pas que le fonctionnaire serait soustrait à l’autorité hiérarchique. L’encadrant peut organiser le travail, donner des instructions professionnelles, contrôler leur exécution, fixer des objectifs, évaluer la manière de servir, rappeler les règles applicables et signaler les comportements susceptibles d’appeler une réponse de l’autorité compétente.

La particularité du management public tient davantage à la dissociation qui existe entre la responsabilité opérationnelle du manager et certains pouvoirs RH. Un responsable de service peut être comptable du fonctionnement de son équipe sans être lui-même l’autorité disciplinaire. Il peut évaluer un agent sans décider seul de son avancement. Il peut constater une insuffisance ou une difficulté sans disposer directement de l’ensemble des leviers permettant d’y répondre. Il dépend alors de sa propre hiérarchie, de la DRH et, selon les décisions concernées, de l’autorité territoriale.

Cette dissociation devient problématique lorsque la chaîne institutionnelle ne prend pas le relais. Un manager qui recadre régulièrement un comportement sans qu’aucune réponse supplémentaire n’intervienne lorsque celui-ci persiste voit progressivement sa crédibilité se dégrader. Les agents identifient rapidement les décisions qui ont une portée réelle et celles qui resteront sans conséquence. L’autorité du manager dépend donc moins de sa seule personnalité que de la cohérence de l’organisation qui l’a placé en situation d’encadrement.

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La prévention du harcèlement ne doit pas installer une peur du recadrage

La prévention du harcèlement moral et des risques psychosociaux constitue une responsabilité incontournable de l’employeur public. Les collectivités doivent protéger les agents contre les comportements susceptibles de porter atteinte à leurs conditions de travail, à leur dignité ou à leur santé. Mais cette vigilance indispensable ne doit pas conduire à confondre harcèlement et exercice normal du pouvoir hiérarchique.

Demander à un agent de respecter ses horaires, lui signaler qu’un travail doit être repris, lui fixer des objectifs, lui rappeler une consigne ou lui faire observer qu’un comportement professionnel pose difficulté ne constitue pas, par nature, un harcèlement moral. L’analyse juridique porte notamment sur le contexte, la répétition des comportements et la question de savoir si les agissements reprochés excèdent les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique.

Cette distinction devrait être davantage travaillée avec les managers. La crainte d’une accusation de harcèlement peut parfois conduire certains encadrants à différer une intervention pourtant nécessaire. Mais l’inaction n’est pas nécessairement protectrice. Lorsqu’un problème mineur n’est pas traité, il peut s’installer, affecter l’ensemble de l’équipe et nécessiter quelques mois plus tard une intervention beaucoup plus lourde.

La meilleure protection du manager n’est donc pas l’évitement. Elle réside dans la professionnalisation de l’acte managérial : partir de faits objectivables, expliciter ce qui est attendu, distinguer le comportement professionnel de la personne, respecter le contradictoire, proportionner l’intervention et assurer une traçabilité adaptée lorsque la situation l’exige.

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Le court-circuit hiérarchique peut détruire en quelques minutes une autorité construite pendant des mois

Il existe une pratique particulièrement déstabilisante dans les organisations territoriales : le contournement du manager. Un responsable prend une décision concernant l’organisation du service, un planning, une demande individuelle ou l’application d’une règle. L’agent insatisfait sollicite directement un niveau hiérarchique supérieur, une autre direction ou parfois un élu. La décision est alors modifiée sans que le responsable initial soit réellement associé à l’arbitrage.

Une autorité supérieure peut évidemment réexaminer une décision relevant de son champ de compétence. Le problème n’est pas juridique, il est managérial. Lorsque ce mécanisme devient habituel, les agents comprennent que la décision du manager constitue seulement un premier niveau de négociation et qu’il est possible de rechercher ailleurs une réponse plus favorable.

La fonction publique territoriale est particulièrement exposée à cette difficulté en raison de la proximité entre les élus, les agents et les habitants. Cette proximité constitue l’une des forces du modèle territorial. Mais elle devient une faiblesse lorsqu’elle produit une chaîne décisionnelle parallèle à l’organisation administrative. Un élu qui règle directement une difficulté individuelle peut parfois avoir le sentiment d’apporter une solution pragmatique ; il peut simultanément fragiliser durablement l’autorité du responsable qui devra continuer à manager l’agent le lendemain.

Une collectivité devrait donc se donner une règle simple : une décision managériale peut être réexaminée, corrigée ou même annulée lorsqu’elle est inadaptée, mais le manager qui l’a prise doit être associé à cet arbitrage. Corriger une décision ne devrait jamais conduire à délégitimer celui à qui l’organisation demande ensuite de continuer à exercer l’autorité.

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Devenir le manager de ses anciens collègues constitue un véritable changement de métier

La fonction publique territoriale favorise légitimement les parcours professionnels et la promotion interne. Cette politique conduit fréquemment un agent expérimenté à devenir responsable de personnes avec lesquelles il travaillait auparavant sur un pied d’égalité. La transition paraît naturelle sur un organigramme. Elle l’est beaucoup moins humainement.

Celui qui partageait hier le quotidien de l’équipe doit désormais arbitrer des congés, répartir les tâches, conduire les entretiens professionnels, apprécier la manière de servir et parfois expliquer à un ancien collègue que son comportement doit évoluer. Certains primo-managers pensent alors devoir prendre brutalement leurs distances afin d’affirmer leur nouvelle position. D’autres adoptent la stratégie inverse et cherchent à préserver leur ancienne relation en évitant toutes les décisions susceptibles de provoquer de l’insatisfaction.

La proximité antérieure n’empêche pourtant pas l’autorité. Elle impose surtout une clarification des rôles. Le nouveau manager doit comprendre qu’il n’a pas à devenir une autre personne mais qu’il occupe désormais une fonction qui l’oblige à prendre certaines décisions que ses anciens collègues n’approuveront pas nécessairement.

Cette transition ne peut pas être accompagnée uniquement par une formation théorique au management. Elle nécessite du tutorat, des échanges avec des pairs et la possibilité de débriefer les premières situations difficiles avec un responsable expérimenté. Pour les DRH territoriaux, l’accompagnement des primo-encadrants devrait devenir une véritable politique RH et non une simple inscription au catalogue de formation.

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Le manager territorial est devenu l’amortisseur de toutes les contradictions de l’organisation

La fragilisation de l’autorité possède également une explication beaucoup plus matérielle : certains managers n’ont tout simplement plus suffisamment de temps pour manager. Ils pilotent l’activité, gèrent les plannings et les absences, conduisent les entretiens professionnels, participent aux réunions, accompagnent les transformations, répondent aux sollicitations des usagers, appliquent les procédures RH, préviennent les risques psychosociaux, assurent parfois eux-mêmes une part importante de production et doivent malgré tout maintenir la cohésion de leur équipe.

Ils se trouvent alors dans une position d’amortisseur. Ils absorbent la contradiction entre les moyens disponibles et les objectifs attendus, entre les décisions institutionnelles et les réactions du terrain, entre les impératifs de continuité du service et la multiplication des situations individuelles. Cette fonction invisible consomme une énergie considérable.

À force de gérer l’urgence, l’encadrant ne dispose plus du temps nécessaire pour exercer l’une de ses missions essentielles : observer le fonctionnement du collectif et intervenir suffisamment tôt lorsque quelque chose commence à se dérégler. L’organisation lui reproche ensuite parfois de ne pas avoir traité une situation qui s’est progressivement dégradée.

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Le laisser-faire peut devenir une forme d’injustice managériale

La volonté de préserver une bonne ambiance conduit parfois à retarder les recadrages. Un manager ne fait pas remarquer les retards répétés, accepte qu’une règle soit régulièrement contournée ou compense lui-même un travail insuffisant. À court terme, cette stratégie évite le conflit. À moyen terme, elle peut profondément dégrader le collectif.

Car les autres agents observent ce qui se passe. Ils voient que certains respectent les contraintes alors que d’autres y échappent. Ils constatent que les efforts supplémentaires sont demandés aux personnes les plus fiables. Ils comprennent que le comportement professionnel n’a finalement que peu de conséquences tant que l’équipe parvient collectivement à absorber le dysfonctionnement.

C’est ici que l’absence d’autorité devient une question d’équité. Les meilleurs agents ne demandent pas nécessairement que leurs collègues soient sanctionnés. Ils attendent en revanche que les règles communes soient effectivement communes et que l’encadrement intervienne lorsque la charge ou les contraintes deviennent durablement déséquilibrées.

Le déficit d’autorité peut alors provoquer exactement ce qu’il cherchait à éviter : frustration, tensions, désengagement et parfois absentéisme. Un recadrage professionnel réalisé suffisamment tôt est souvent beaucoup plus protecteur du collectif qu’une absence d’intervention pendant plusieurs mois suivie d’une procédure beaucoup plus conflictuelle.

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La discipline ne doit pas devenir le substitut d’un management qui n’a pas eu lieu

Restaurer l’autorité ne signifie évidemment pas multiplier les procédures disciplinaires. Une organisation dans laquelle chaque difficulté professionnelle débouche immédiatement sur une sanction serait aussi dysfonctionnelle qu’une organisation incapable de sanctionner lorsque cela devient nécessaire.

Entre l’inaction et la discipline existe tout le champ du management ordinaire. Une consigne peut être réexpliquée, une règle rappelée, un objectif clarifié, un entretien organisé, un accompagnement proposé ou un recadrage formalisé. La réponse disciplinaire intervient lorsque les faits constituent une faute justifiant l’intervention de l’autorité compétente.

Le véritable enjeu pour les DRH consiste donc à reconstruire cette gradation. Beaucoup de managers hésitent précisément parce qu’ils ne savent pas toujours où se situe la frontière entre l’échange managérial, le recadrage formalisé, l’intervention RH et la procédure disciplinaire.

Une doctrine interne du recadrage peut être extrêmement utile. Elle ne devrait pas prendre la forme d’une procédure bureaucratique supplémentaire, mais fournir des repères communs aux encadrants afin qu’ils sachent jusqu’où ils peuvent intervenir, à quel moment solliciter la DRH et dans quelles circonstances une situation doit changer de registre.

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L’insuffisance professionnelle rappelle l’importance d’un management qui dit réellement les choses

L’insuffisance professionnelle constitue un bon révélateur des difficultés de management. Le droit permet bien le licenciement d’un fonctionnaire pour insuffisance professionnelle lorsque les éléments établissent son incapacité à exercer normalement les fonctions correspondant à son grade. Il ne s’agit pas d’une sanction disciplinaire et l’administration n’a pas, avant de prononcer un tel licenciement, l’obligation générale de rechercher un reclassement sur des emplois autres que ceux correspondant au grade de l’agent.

Mais le véritable problème est souvent situé beaucoup plus en amont. Comment établir sérieusement une insuffisance professionnelle durable lorsque les entretiens professionnels successifs ont systématiquement évité de mentionner les difficultés ? Comment expliquer qu’un agent serait depuis plusieurs années incapable d’exercer normalement ses fonctions alors que ses évaluations antérieures ne comportent aucune alerte significative ?

La sécurité juridique d’une décision future se construit dans la sincérité du management quotidien. Un entretien professionnel n’a pas pour objet de préserver artificiellement la relation en évitant les sujets difficiles. Il doit permettre de reconnaître ce qui fonctionne, mais aussi d’identifier les insuffisances, de préciser les attentes et de mesurer les progrès.

Une culture managériale dans laquelle « on ne veut pas faire de vagues » produit donc aussi, à terme, une fragilité juridique pour l’employeur.

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La reconnaissance constitue l’autre face de l’autorité

Une autorité qui ne s’exprime que lorsque quelque chose ne va pas perd rapidement sa légitimité. Un agent peut accomplir correctement son travail pendant plusieurs mois sans recevoir de retour particulier. Le jour où il commet une erreur, son manager intervient immédiatement. Il en retire alors un message simple : sa hiérarchie voit ses erreurs, mais pas son travail.

L’autorité est d’autant mieux acceptée qu’elle est exercée par quelqu’un dont l’équipe sait qu’il est également capable de reconnaître l’effort, l’engagement, la progression et la qualité du travail. Cette reconnaissance n’est pas nécessairement financière. Elle peut prendre la forme d’un retour précis, d’une responsabilité confiée, de la valorisation d’une expertise ou simplement de la reconnaissance explicite de l’utilité du travail accompli.

Le management exigeant et le management reconnaissant ne constituent donc pas deux modèles concurrents. Ils sont les deux dimensions d’une même relation professionnelle. Le manager qui sait reconnaître peut plus facilement recadrer, parce que son intervention n’est pas perçue comme l’expression permanente d’une défiance.

Pour les DRH, cette articulation mérite d’être davantage travaillée. Former au recadrage sans former au feedback positif conduirait à construire une autorité déséquilibrée. À l’inverse, promouvoir exclusivement la reconnaissance sans donner aux managers les moyens d’exprimer une exigence produirait une bienveillance sans cadre.

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Les nouvelles attentes des agents transforment la légitimité managériale

Il est courant d’entendre que les nouvelles générations refuseraient davantage l’autorité. La réalité est probablement plus subtile. Les agents attendent plus souvent de comprendre le sens d’une décision, souhaitent davantage d’autonomie, sollicitent des retours réguliers et acceptent moins facilement qu’une instruction soit justifiée uniquement par la position hiérarchique de celui qui la donne.

Cela ne signifie pas que la hiérarchie aurait disparu. Cela signifie que la légitimité managériale se construit désormais davantage par la compétence, la cohérence, l’exemplarité, l’équité et la capacité à expliquer les arbitrages.

Cette évolution est plutôt saine. Mais elle ne doit pas conduire à transformer chaque décision en négociation permanente. Le manager doit écouter, expliquer et, lorsque cela est possible, associer. Il doit également savoir conclure la discussion et décider lorsque la responsabilité lui appartient.

Une organisation dans laquelle les agents peuvent exprimer un désaccord est une organisation vivante. Une organisation dans laquelle personne ne sait plus qui décide devient une organisation fragile.

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Le problème de l’autorité est finalement celui de la cohérence institutionnelle

Plus on analyse la question, plus il devient difficile de considérer l’autorité comme une simple compétence individuelle. Un manager peut être parfaitement formé au leadership, à la communication non violente ou à la gestion des conflits et rester pourtant incapable d’exercer durablement son rôle si l’organisation ne soutient pas ses décisions.

Il lui sera difficile de maintenir un cadre si les règles sont appliquées différemment d’une direction à l’autre, si les arbitrages sont constamment remis en cause, si la DRH intervient trop tard dans les situations sensibles ou si les différents niveaux hiérarchiques se renvoient les décisions difficiles.

Une collectivité qui veut restaurer son management doit donc regarder sa propre cohérence. Le manager sait-il clairement ce qui relève de son niveau de décision ? Peut-il obtenir rapidement un conseil RH lorsqu’une situation devient complexe ? Est-il soutenu lorsqu’il applique correctement une règle collective ? Son supérieur intervient-il lorsqu’un problème dépasse son niveau de responsabilité ? Les élus respectent-ils la chaîne administrative dans la gestion des situations individuelles ?

Ces questions sont probablement plus déterminantes que beaucoup de programmes de formation.

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Ce que je mettrais aujourd’hui en place dans une DRH territoriale

Je commencerais par clarifier ce que la collectivité attend réellement de ses encadrants. Beaucoup d’organisations disposent de chartes managériales décrivant des valeurs, mais beaucoup moins ont défini ce qu’un manager doit concrètement faire lorsqu’une règle n’est pas respectée, lorsqu’un comportement perturbe le collectif ou lorsqu’un agent ne répond plus aux attentes professionnelles. Or c’est précisément dans ces situations que l’encadrant mesure la réalité du soutien institutionnel.

Je construirais ensuite une doctrine simple du recadrage, partagée entre la direction générale, la DRH et les directions opérationnelles. L’objectif serait de distinguer clairement ce qui relève du management quotidien, ce qui nécessite une formalisation, ce qui justifie l’intervention de la DRH et ce qui relève du disciplinaire. Une telle doctrine sécuriserait les encadrants tout en évitant que chaque difficulté soit immédiatement juridicisée.

Je renforcerais également l’accompagnement des primo-managers et des encadrants confrontés à des équipes difficiles. Le tutorat, les groupes de pairs et l’analyse de situations réelles peuvent être plus efficaces qu’une formation générale supplémentaire. L’un des principaux besoins d’un manager en difficulté est souvent de pouvoir confronter son analyse à celle d’un professionnel expérimenté avant de décider.

Je regarderais enfin les comportements de l’institution elle-même. Combien de managers sont régulièrement contournés ? Combien de décisions sont réexaminées sans eux ? Quel délai la DRH met-elle à répondre lorsqu’un encadrant sollicite un appui ? Quel est le niveau réel de délégation ? Combien de managers passent une part si importante de leur temps à produire qu’ils ne disposent pratiquement plus de temps pour encadrer ?

Ce diagnostic pourrait révéler une réalité inconfortable : certaines collectivités demandent à leurs managers d’exercer davantage leur autorité tout en organisant elles-mêmes les conditions de son affaiblissement.

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Le risque émergent n’est peut-être plus seulement l’excès d’autorité

Les politiques RH ont légitimement cherché à prévenir les pratiques autoritaires, les abus de pouvoir et les organisations excessivement verticales. Cette évolution était nécessaire et doit être préservée.

Mais tout système peut connaître un mouvement de balancier. Dans certaines organisations, le risque n’est peut-être désormais plus seulement celui de l’excès d’autorité. Il devient celui de son effacement.

Or lorsque l’autorité formelle s’affaiblit, le pouvoir ne disparaît pas. Il se déplace. Les personnalités les plus influentes, ceux qui maîtrisent le mieux les réseaux informels ou ceux qui contestent le plus systématiquement les contraintes peuvent progressivement acquérir une capacité de régulation supérieure à celle du manager lui-même.

C’est ici que la question dépasse largement le management individuel. Elle touche à la qualité même de l’organisation publique.

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Conclusion : la FPT n’a pas besoin de managers plus autoritaires, mais de managers davantage autorisés à manager

La fonction publique territoriale n’a pas besoin de revenir à un modèle vertical dans lequel l’autorité hiérarchique dispenserait d’expliquer, d’écouter ou de respecter les agents. Ce modèle appartient au passé et son retour ne serait ni souhaitable ni efficace.

Elle a en revanche besoin de managers réellement autorisés à exercer leur fonction.

Cela signifie pouvoir fixer des attentes, reconnaître le travail, arbitrer, dire qu’un comportement professionnel n’est pas acceptable, rappeler une règle et prendre les décisions relevant de son niveau de responsabilité. Cela signifie également savoir que l’institution soutiendra une décision lorsqu’elle est professionnelle, proportionnée et conforme au cadre collectif.

La question stratégique adressée aux DRH territoriaux n’est donc peut-être plus seulement : « Comment mieux former nos managers ? »

Si la réponse est négative, aucune formation au leadership, aucun coaching et aucune nouvelle charte managériale ne suffiront durablement.

L’autorité managériale se construit par la compétence de l’encadrant, la clarté des responsabilités, l’équité des décisions et la cohérence de l’institution.