Une réforme qui modifie profondément la place de la prévoyance dans la politique RH

Le système de protection sociale complémentaire des agents territoriaux s'est historiquement développé de manière très inégale.

Certaines collectivités ont engagé depuis plusieurs années une politique volontariste, avec des participations employeur importantes et des garanties négociées collectivement. D'autres se sont limitées aux obligations minimales ou ont privilégié des dispositifs reposant essentiellement sur l'initiative individuelle des agents.

Ces différences ont produit des situations contrastées, particulièrement visibles en matière de prévoyance.

Lorsqu'un agent connaît un arrêt de travail prolongé, les conséquences financières peuvent être importantes. Le passage à une rémunération statutaire réduite, la diminution éventuelle du régime indemnitaire et la durée des procédures administratives peuvent fragiliser rapidement l'équilibre financier d'un foyer.

Cette réalité est bien connue des gestionnaires RH qui accompagnent des agents placés en congé de longue maladie, en congé de longue durée ou confrontés à une situation d'invalidité.

La réforme vise précisément à réduire ces situations de vulnérabilité.

L'ordonnance du 17 février 2021 a engagé une évolution du rôle des employeurs publics dans le financement de la protection sociale complémentaire. L'accord collectif national du 11 juillet 2023 a ensuite défini une ambition plus importante pour la prévoyance territoriale, avant que la loi du 22 décembre 2025 et les textes réglementaires d'octobre 2026 n'en précisent les conditions de mise en œuvre.

Cette succession de textes traduit un changement de conception.

La protection contre les conséquences financières des risques de santé n'est plus seulement envisagée comme une garantie individuelle à laquelle l'employeur apporte une contribution. Elle devient un élément structurant de la protection sociale organisée au niveau de la collectivité.

Pour les DRH, cette évolution appelle une réflexion sur le niveau de protection effectivement proposé aux agents et sur la place que la prévoyance doit occuper dans la politique sociale de l'employeur.

Santé et prévoyance : deux dispositifs qu'il faut continuer à distinguer

L'une des difficultés rencontrées dans la présentation de la réforme tient à la confusion fréquente entre complémentaire santé et prévoyance.

Les deux dispositifs relèvent de la protection sociale complémentaire, mais ils ne couvrent pas les mêmes risques et ne répondent pas aux mêmes modalités de financement.

La complémentaire santé intervient principalement dans le remboursement des dépenses de soins. Depuis le 1er janvier 2026, les employeurs territoriaux doivent participer à son financement à hauteur d'au moins 15 euros par mois pour les agents remplissant les conditions réglementaires.

Dans le cadre général applicable à la fonction publique territoriale, cette participation ne signifie pas que tous les agents doivent obligatoirement adhérer à un contrat collectif de complémentaire santé.

La prévoyance répond à une autre logique. Elle vise notamment à limiter les pertes de revenus résultant d'une incapacité de travail ou d'une invalidité.

Le nouveau dispositif prévoit la généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire, sous réserve des cas de dispense autorisés, avec une participation financière minimale de l'employeur fixée à 50 % de la cotisation correspondant aux garanties réglementaires.

Pour les collectivités, la distinction reste essentielle, tant pour l'information des agents que pour la préparation budgétaire et les décisions relatives aux contrats.

La garantie de prévoyance doit être appréciée à partir des pertes de revenus réellement couvertes

Le renforcement des garanties constitue l'un des principaux apports de la réforme.

Le nouveau socle vise une couverture à hauteur de 90 % de la rémunération nette de référence, dans les situations et selon les modalités prévues par les textes.

Ce niveau de protection représente une avancée importante, mais sa portée doit être expliquée avec précision.

Il ne signifie pas qu'un agent percevra automatiquement une prestation complémentaire équivalente à 90 % de son salaire habituel. Les prestations de prévoyance s'articulent avec les sommes versées au titre du statut et, selon les situations, avec les prestations du régime général de sécurité sociale.

La détermination de la rémunération de référence, la nature du congé, les périodes indemnisées et les conditions contractuelles doivent être prises en considération.

Cette question prend une importance particulière dans la fonction publique territoriale en raison du poids parfois significatif du régime indemnitaire.

Pour certains agents, les primes représentent une part importante de la rémunération mensuelle. Une protection insuffisante de cette composante peut entraîner une perte de revenus sensible, même lorsque le traitement indiciaire continue d'être partiellement maintenu.

Les DRH devront donc examiner les garanties proposées au-delà de leur présentation commerciale.

La qualité d'un contrat s'apprécie notamment à partir de la couverture des situations de maladie prolongée, des conditions d'indemnisation de l'invalidité, des modalités de prise en compte des éléments de rémunération et de la continuité des garanties.

Les situations des fonctionnaires relevant de la CNRACL et celles des agents affiliés au régime général devront également être distinguées, compte tenu des différences existant entre leurs mécanismes de protection.

La réforme poursuit un objectif de sécurisation financière des agents. Sa réussite dépendra de la capacité des contrats à répondre aux situations effectivement rencontrées dans les collectivités.

L'adhésion obligatoire constitue un changement important dans la relation avec les agents

Le passage à un contrat collectif à adhésion obligatoire modifie les habitudes de gestion des collectivités et les choix dont disposaient jusqu'à présent de nombreux agents.

Certains personnels bénéficient déjà d'une couverture individuelle qu'ils ont souscrite depuis plusieurs années. D'autres ont choisi de ne pas adhérer à un dispositif de prévoyance, parfois pour des raisons financières.

La généralisation du contrat collectif vise à élargir la mutualisation des risques et à assurer une protection plus homogène.

Elle ne dispense cependant pas les employeurs de traiter les situations individuelles avec rigueur.

Les cas de dispense doivent être appliqués dans les conditions prévues par les textes. Ils ne constituent pas une possibilité générale de refuser l'adhésion pour des motifs de convenance personnelle.

Les services RH devront donc organiser l'information des agents, l'enregistrement des demandes de dispense et la vérification des justificatifs.

La situation des personnels employés par plusieurs collectivités, des agents à temps non complet, des apprentis ou des agents disposant déjà d'une couverture individuelle devra faire l'objet d'une attention particulière.

Les changements de situation en cours de contrat nécessiteront également des procédures adaptées.

Un agent recruté en cours d'année, un contractuel dont le contrat prend fin ou un personnel qui cesse de remplir les conditions d'une dispense ne doivent pas se retrouver dans une situation incertaine au regard de leur couverture.

Cette dimension administrative ne doit pas être sous-estimée.

La mise en œuvre du nouveau régime ne se limitera pas à transmettre un fichier d'effectifs à un organisme assureur. Elle supposera une gestion régulière des affiliations, des dispenses, des cotisations et des évolutions de situation.

La participation de 50 % modifie les perspectives budgétaires des collectivités

Le changement de mode de financement représente une difficulté majeure pour les employeurs territoriaux.

Le dispositif antérieur reposait sur une participation minimale de 7 euros par mois et par agent éligible en matière de prévoyance.

La réforme prévoit une participation employeur correspondant à au moins 50 % de la cotisation afférente aux garanties minimales.

La différence ne porte donc pas uniquement sur le montant de l'aide. Elle concerne également son mode de calcul.

Le coût pour l'employeur dépendra du tarif du contrat retenu et des conditions de couverture des populations concernées.

Le coût réel dépendra des offres assurantielles, des caractéristiques des effectifs, des garanties retenues et de la situation contractuelle de chaque collectivité.

Il faudra également distinguer la dépense totale de prévoyance du surcoût directement imputable à la réforme.

Les employeurs qui financent déjà une part importante des cotisations ne connaîtront pas nécessairement la même évolution que ceux dont la participation était limitée au minimum réglementaire.

Pour les DRH, la préparation budgétaire doit donc commencer par une connaissance précise de l'existant.

Le nombre d'agents concernés, les niveaux actuels de participation, les contrats en vigueur et les hypothèses de tarification devront être rapprochés pour construire une trajectoire financière crédible.

Cette démarche prendra une importance particulière dans un contexte où les budgets locaux sont déjà soumis à des tensions importantes.

La réforme de la PSC interviendra notamment dans une période marquée par la progression des charges de personnel et par l'augmentation programmée des cotisations patronales à la CNRACL.

La soutenabilité du dispositif devra être appréciée sur plusieurs exercices, et non uniquement au moment de sa mise en place.

Le niveau de participation employeur relève aussi d'un choix de politique sociale

Le seuil réglementaire de 50 % constitue un minimum.

Les collectivités peuvent envisager une prise en charge plus importante, dans les conditions autorisées par les textes et les accords applicables.

Cette possibilité ouvre un débat sur les objectifs poursuivis par la politique sociale de l'employeur.

Une participation plus élevée peut réduire le reste à charge des agents et faciliter leur adhésion au nouveau dispositif.

Elle peut également représenter un effort financier significatif pour la collectivité.

Le choix doit donc être éclairé par une analyse à la fois budgétaire et sociale.

La question est particulièrement sensible pour les agents dont les rémunérations sont modestes. Même lorsqu'une cotisation est financée pour moitié par l'employeur, la part restant à la charge du salarié peut représenter une dépense mensuelle non négligeable.

Les possibilités de modulation doivent être examinées dans le respect du cadre juridique applicable et du principe d'égalité de traitement.

Il serait donc imprudent de considérer que chaque collectivité peut librement définir des règles de participation différenciées.

Pour les DRH, l'enjeu consiste à proposer aux exécutifs plusieurs scénarios financièrement documentés, permettant d'apprécier les conséquences des choix envisagés sur les agents et sur le budget.

La prévoyance devient ainsi un véritable sujet d'arbitrage social.

Le choix de l'organisme assureur conditionnera largement la qualité du dispositif

La généralisation des contrats collectifs impose une attention renforcée aux modalités de sélection des organismes assureurs.

Le prix de la cotisation constituera naturellement un critère important, mais il ne peut pas être le seul.

Les garanties proposées, les exclusions éventuelles, les modalités d'indemnisation, les délais de traitement des dossiers et les conditions d'évolution des cotisations devront être analysés avec précision.

Les collectivités devront notamment examiner les situations les plus complexes, car ce sont souvent elles qui révèlent les limites des contrats.

Un agent placé en congé de longue maladie, un contractuel bénéficiant de prestations du régime général ou un fonctionnaire confronté à une invalidité ne relèvent pas nécessairement des mêmes mécanismes d'indemnisation.

La rédaction du cahier des charges devra tenir compte de cette diversité.

Les conventions de participation proposées par les centres de gestion pourront constituer une solution pertinente pour de nombreuses collectivités, notamment lorsqu'elles permettent de mutualiser les risques et de faciliter l'accès à une offre assurantielle.

Les employeurs qui souhaitent conduire directement leur procédure devront, pour leur part, disposer des compétences nécessaires à l'analyse des offres et à la négociation des conditions contractuelles.

Dans tous les cas, la qualité des données préparatoires sera déterminante.

La connaissance des effectifs, de leur répartition statutaire et des structures de rémunération permettra de mieux apprécier les propositions.

Les informations relatives à la sinistralité devront être utilisées dans le respect des obligations de confidentialité et de protection des données personnelles.

Le choix de l'assureur ne devrait pas être abordé comme une simple procédure d'achat. Il engage durablement la qualité de la protection offerte aux agents.

Les conséquences sur la paie et la gestion administrative seront importantes

La mise en œuvre des contrats collectifs nécessitera une adaptation des procédures de gestion.

Les services RH devront disposer d'informations fiables sur les agents affiliés, les situations de dispense, les dates d'effet des garanties et les modifications intervenant en cours de contrat.

Les services de paie devront intégrer les cotisations et les participations employeur selon les modalités retenues.

Les échanges avec l'organisme assureur devront être organisés de manière à garantir la cohérence des données et la continuité de la couverture.

Les difficultés les plus sensibles pourraient apparaître lors des changements de situation.

Les recrutements, les fins de contrat, les modifications de rémunération, les changements de quotité de travail et les placements en congé pour raison de santé peuvent avoir des conséquences sur les cotisations ou les prestations.

Les régularisations rétroactives méritent également une attention particulière.

Lorsqu'une situation statutaire est modifiée plusieurs mois après sa prise d'effet, les conséquences financières peuvent nécessiter des échanges complexes entre la collectivité et l'assureur.

Il faudra aussi examiner les conditions de couverture des agents déjà en arrêt de travail au moment du changement de contrat.

Ces situations ne peuvent pas être réglées par une simple application mécanique des règles générales d'affiliation.

La continuité des garanties doit être appréciée au regard des textes et des stipulations contractuelles applicables.

Une préparation insuffisante pourrait entraîner des difficultés de paiement ou des interruptions de couverture dont les agents supporteraient directement les conséquences.

La réforme impose donc une coordination étroite entre les gestionnaires RH, les services de paie, les responsables des systèmes d'information et les organismes assureurs.

Les situations statutaires particulières ne doivent pas être négligées

La fonction publique territoriale se caractérise par une grande diversité de statuts et de modes de rémunération.

Cette réalité complique la mise en œuvre d'un régime collectif.

Les agents à temps non complet, les personnels employés par plusieurs collectivités, les contractuels et les apprentis peuvent relever de situations particulières qui nécessitent une lecture attentive des règles applicables.

La situation des assistants familiaux appelle également une vigilance spécifique, compte tenu des caractéristiques de leur rémunération et de leurs conditions d'emploi.

La détermination de la rémunération de référence et les modalités d'indemnisation doivent être examinées en tenant compte de ces particularités.

Il ne serait pas satisfaisant de construire un dispositif uniquement à partir de la situation d'un fonctionnaire titulaire à temps complet.

Les DRH devront s'assurer que les catégories de personnels les plus spécifiques ont bien été prises en compte dans les documents contractuels et dans les procédures de gestion.

Cette exigence est d'autant plus importante que les difficultés de couverture apparaissent souvent lorsque les agents se trouvent déjà dans une situation de fragilité.

La mutualisation collective ne dispense pas d'une expertise individuelle des situations.

Le dialogue social doit intervenir suffisamment tôt

La réforme de la prévoyance touche directement à la protection des revenus et au pouvoir d'achat des agents.

Elle constitue donc un sujet majeur de dialogue social.

Les représentants du personnel devront pouvoir apprécier les garanties proposées, les niveaux de cotisation, les conditions de financement et les conséquences pour les différentes catégories d'agents.

La consultation des instances compétentes devra être organisée conformément aux textes applicables et à la nature des décisions envisagées.

Mais l'intérêt du dialogue social dépasse le respect des procédures.

Les échanges avec les organisations syndicales peuvent permettre d'identifier les difficultés pratiques auxquelles les agents seront confrontés.

Certains disposent déjà d'une couverture individuelle satisfaisante. D'autres connaissent mal les garanties dont ils bénéficient actuellement. D'autres encore peuvent s'inquiéter du montant des cotisations qui seront prélevées sur leur rémunération.

Ces interrogations ne doivent pas être minimisées.

Une adhésion obligatoire peut être juridiquement justifiée et socialement utile tout en suscitant des incompréhensions si ses conséquences financières ne sont pas suffisamment expliquées.

La qualité de l'information sera donc déterminante.

Les agents devront pouvoir comprendre les risques couverts, les conditions d'indemnisation, les cas de dispense et les démarches à effectuer.

Les mécanismes de suivi paritaire prévus par le nouveau cadre devront également être organisés selon les dispositions applicables.

Ils pourront contribuer à suivre l'évolution du dispositif et à identifier les difficultés rencontrées.

Pour les DRH, il est préférable d'engager ces échanges pendant la préparation du projet plutôt que de présenter un dispositif dont les principales caractéristiques seraient déjà arrêtées.

La prévoyance ne doit pas être confondue avec la politique de prévention

La réforme intervient dans un contexte où les collectivités sont confrontées à des enjeux importants en matière d'absentéisme et de maintien dans l'emploi.

Le développement de la prévoyance collective peut conduire à renforcer l'attention portée à la sinistralité et aux situations d'arrêt de travail prolongé.

Cette démarche doit être conduite avec discernement.

La prévoyance a pour objet de protéger financièrement les agents lorsque certains risques se réalisent.

La prévention vise, quant à elle, à réduire les risques professionnels, à améliorer les conditions de travail et à favoriser le maintien dans l'emploi.

Les deux politiques sont complémentaires, mais elles ne répondent pas aux mêmes finalités.

Il serait inapproprié de considérer que l'amélioration des garanties constitue, en elle-même, un facteur d'augmentation des arrêts de travail.

Les absences pour raison de santé résultent de facteurs multiples, parmi lesquels figurent les caractéristiques des métiers, l'état de santé des agents et les conditions d'exercice professionnel.

Les données de sinistralité peuvent contribuer à une meilleure connaissance des situations, à condition d'être exploitées dans un cadre approprié et respectueux de la confidentialité.

La réforme peut ainsi être l'occasion de rapprocher les politiques de prévoyance, de prévention et d'accompagnement des agents en difficulté de santé.

Cette articulation relève pleinement de la stratégie RH.

L'échéance du 1er janvier 2029 ne doit pas conduire à différer les décisions

Les collectivités disposent encore d'un délai pour préparer la généralisation du nouveau dispositif.

Ce délai doit être mis à profit.

Les employeurs qui disposent déjà d'une convention de participation devront examiner les dispositions transitoires applicables, les échéances contractuelles et les conditions de passage au nouveau régime.

Il serait imprudent de considérer qu'un contrat existant doit nécessairement être interrompu immédiatement.

Il serait tout aussi risqué d'attendre sa date d'expiration sans avoir préparé les décisions nécessaires.

Les collectivités devront disposer d'une vision suffisamment précise de leur couverture actuelle, de leurs engagements financiers et des populations concernées.

Elles devront ensuite déterminer les garanties souhaitées, les modalités de consultation et le niveau de participation envisagé.

La préparation devra intégrer les contraintes de la commande publique, les consultations obligatoires, l'adaptation des logiciels de paie et l'information des agents.

Ces opérations nécessitent du temps.

Pour les grandes collectivités, la coordination entre les directions concernées constituera un enjeu important.

Pour les plus petites, le recours aux dispositifs mutualisés pourra faciliter certaines étapes, sans supprimer la nécessité de préparer les conséquences administratives et financières.

L'objectif ne doit pas être simplement de disposer d'un contrat au 1er janvier 2029.

Il doit être de garantir que les agents concernés bénéficieront effectivement, à cette date, d'une couverture conforme et correctement gérée.

La réforme appelle une implication directe des directions générales

La protection sociale complémentaire ne peut plus être considérée comme un dossier exclusivement technique relevant des seuls gestionnaires RH.

Les conséquences budgétaires, les choix contractuels et les engagements pris à l'égard des agents justifient une implication de la direction générale.

La DRH devra être en mesure de présenter les différentes hypothèses de financement, leurs conséquences sur les agents et leur soutenabilité.

La direction financière devra contribuer à l'évaluation des dépenses sur plusieurs exercices.

Les services juridiques et de la commande publique devront sécuriser les procédures de sélection.

Les responsables des systèmes d'information devront anticiper les adaptations nécessaires à la gestion des affiliations et des cotisations.

Cette organisation transversale est indispensable.

La réforme engage des responsabilités qui ne peuvent pas être traitées indépendamment les unes des autres.

Elle peut également conduire les collectivités à réexaminer la cohérence de leur politique sociale.

La participation à la complémentaire santé, le financement de la prévoyance, l'action sociale et les dispositifs d'accompagnement des agents doivent être appréciés dans leur ensemble.

Il ne s'agit pas de fusionner des dispositifs juridiquement distincts, mais de donner davantage de lisibilité aux engagements de l'employeur.

Pour les DRH, cette approche permet de replacer la PSC dans une réflexion plus large sur l'attractivité, la fidélisation et la protection des personnels.

Conclusion : la réforme de la prévoyance constitue désormais un enjeu stratégique de gestion des ressources humaines

La généralisation des contrats collectifs à adhésion obligatoire en matière de prévoyance marque une évolution importante de la protection sociale des agents territoriaux.

Elle répond à une difficulté bien identifiée : les pertes de revenus qui peuvent accompagner un arrêt de travail prolongé ou une situation d'invalidité.

La réforme renforce les obligations des employeurs et modifie les conditions de financement des garanties.

Mais ses conséquences ne se limiteront pas à une augmentation de la participation financière des collectivités.

Elle nécessitera une adaptation des procédures administratives, une coordination renforcée entre les services, une préparation budgétaire rigoureuse et un dialogue social approfondi.

Les DRH devront notamment veiller à la qualité des garanties retenues, à la situation des personnels relevant de régimes particuliers et à la continuité de la couverture lors des changements de contrat.

Ils devront également s'assurer que les agents disposent d'une information claire sur les droits qui leur sont ouverts et sur les cotisations qui resteront à leur charge.

La protection sociale complémentaire devient ainsi une composante durable de la politique de ressources humaines territoriale.

Pour les directeurs des ressources humaines, l'enjeu consiste désormais à transformer une obligation réglementaire en un dispositif social cohérent, sécurisé et adapté aux réalités de leur collectivité.

Références juridiques

Ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021 relative à la protection sociale complémentaire dans la fonction publique.

Accord collectif national du 11 juillet 2023 relatif à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux.

Loi n° 2025-1251 du 22 décembre 2025 relative à la protection sociale complémentaire des agents publics territoriaux.

Décret n° 2026-986 du 23 octobre 2026 relatif à la protection sociale complémentaire en matière de prévoyance des agents des collectivités territoriales et de leurs établissements publics.

Décret n° 2026-987 du 23 octobre 2026 relatif aux garanties de protection sociale complémentaire en matière de prévoyance des agents publics territoriaux.

Code général de la fonction publique, notamment les dispositions relatives à la protection sociale complémentaire.