La question d’un besoin urgent de réglementation en matière d’autorisations spéciales d’absence (ASA) dans la fonction publique territoriale n’est plus théorique. Elle est désormais pleinement opérationnelle. Chaque direction des ressources humaines y est confrontée dans un contexte marqué par la complexification normative, la judiciarisation croissante des relations de travail et l’exigence renforcée d’égalité de traitement entre agents publics.

Dispositif ancien, les ASA se sont construites par strates successives, au gré des circulaires, des pratiques administratives locales et de la jurisprudence. À la différence des congés statutaires codifiés dans le Code général de la fonction publique, elles relèvent encore largement d’un régime fragmenté, hybride et parfois incertain. Cette situation place les employeurs territoriaux dans une zone de fragilité juridique qui ne peut plus être ignorée.

Dans la fonction publique territoriale, les autorisations spéciales d’absence trouvent leur fondement dans une pluralité de sources : dispositions législatives spécifiques, décrets sectoriels, circulaires ministérielles, accords locaux, délibérations des assemblées délibérantes et jurisprudence administrative. À la différence des congés statutaires expressément organisés par le Code général de la fonction publique, les ASA ne font pas l’objet d’un encadrement unifié et exhaustif dans ce code, ce qui contribue à une lecture fragmentée du droit applicable.

Certaines autorisations sont encadrées nationalement, notamment pour l’exercice de mandats syndicaux, la participation à des jurys d’assises ou certains événements familiaux. D’autres reposent principalement sur la pratique locale et sur la capacité de délibération de la collectivité. La marge d’appréciation laissée aux employeurs est réelle, mais elle s’exerce sans référentiel harmonisé, ce qui engendre des disparités significatives entre collectivités.

Cette hétérogénéité territoriale interroge directement le principe constitutionnel d’égalité entre agents publics. Deux agents placés dans une situation comparable peuvent bénéficier de droits différents selon leur collectivité d’appartenance, ce qui constitue, pour les responsables RH, à la fois un facteur de risque contentieux et un enjeu de cohérence managériale.

Le juge administratif est régulièrement saisi de litiges relatifs au refus d’ASA. La difficulté tient à la nature même de la décision : l’octroi ou le refus d’une autorisation spéciale d’absence constitue une décision individuelle susceptible de recours. En l’absence de cadre précis, l’appréciation de l’intérêt du service devient centrale et peut être contestée.

L’articulation entre ASA, temps de travail, télétravail, compte épargne-temps et congés pour raison de santé complexifie encore la gestion quotidienne. Les évolutions récentes relatives à l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, à la parentalité ou à la protection des aidants familiaux accentuent la pression normative sans qu’un socle unifié ne soit véritablement consolidé.

Dans ce contexte, le maintien d’un régime fragmenté accroît l’exposition au risque juridique, notamment en matière de discrimination indirecte ou de rupture d’égalité.

La libre administration des collectivités territoriales justifie historiquement une latitude dans l’octroi des ASA. Toutefois, cette autonomie doit désormais s’exercer dans un environnement marqué par des exigences accrues de transparence, de traçabilité et de conformité aux principes généraux du droit public.

Les DRH territoriaux se trouvent ainsi à l’interface entre deux impératifs : adapter les dispositifs aux réalités locales tout en garantissant une sécurité juridique maximale. Cette tension est renforcée par la circulation rapide de l’information entre collectivités et par la comparaison croissante des pratiques.

L’absence d’un décret-cadre national clarifiant les catégories d’ASA, leurs durées minimales et leurs conditions d’octroi entretient un vide normatif que les délibérations locales ne peuvent combler qu’imparfaitement. Or ces délibérations, si elles s’éloignent excessivement des principes généraux applicables, peuvent elles-mêmes être fragilisées en cas de contrôle de légalité ou de contentieux.

La réflexion sur les autorisations spéciales d’absence ne peut être dissociée de la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Ce texte portait l’ambition d’une modernisation et d’une harmonisation accrues des règles relatives au temps de travail et aux absences dans les trois versants de la fonction publique.

En matière d’ASA, un décret d’application était attendu afin de clarifier et de structurer le régime applicable. À ce jour, ce décret n’a jamais été publié. Cette absence a placé le Gouvernement dans une position délicate, plusieurs organisations syndicales nationales ayant dénoncé un engagement non concrétisé.

Les discussions ouvertes avec les partenaires sociaux sur ce sujet se déroulent dans un climat tendu. Les organisations syndicales redoutent une remise en cause de certains acquis locaux, tandis que l’exécutif met en avant la nécessité d’une harmonisation et d’une meilleure lisibilité du droit. Cette situation prolonge l’insécurité juridique pour les employeurs territoriaux, confrontés à une loi affichant une volonté de clarification sans traduction réglementaire effective.

L’absence persistante de décret d’application prévu par la loi du 6 août 2019 laisse subsister un vide normatif que certaines collectivités tentent de combler par des initiatives locales ; le débat relatif au congé menstruel constitue, à cet égard, un véritable cas d’école révélateur de cette fragilité structurelle.

La question du congé menstruel illustre de manière particulièrement révélatrice les tensions actuelles autour des ASA. Plusieurs collectivités territoriales ont adopté, par délibération, des dispositifs permettant aux agentes souffrant de règles douloureuses de bénéficier d’autorisations d’absence spécifiques, parfois rattachées au régime des ASA.

En l’absence de cadre national, ces initiatives reposent sur la compétence d’organisation du service et sur le pouvoir de délibération locale. Elles soulèvent néanmoins des interrogations juridiques sensibles, notamment au regard du principe d’égalité entre agents et du risque de disparités territoriales.

À ce jour, aucune disposition législative n’a consacré un droit général au congé menstruel dans la fonction publique. Le débat demeure ouvert et politiquement sensible. Certains y voient une avancée en matière de santé au travail et d’égalité professionnelle ; d’autres redoutent une complexification du régime des absences et une segmentation accrue des droits.

Pour les DRH territoriaux, la prudence et la sécurisation juridique sont essentielles. Toute mise en place d’un dispositif assimilable à un congé menstruel doit être fondée sur une délibération claire, motivée et cohérente avec le cadre existant des congés pour raison de santé.

Dans l’attente d’une éventuelle réforme nationale, une démarche proactive s’impose. L’adoption d’une délibération-cadre relative aux ASA permet de clarifier les cas d’octroi, les modalités de demande et les critères d’appréciation liés à l’intérêt du service. Cette délibération doit être articulée avec le règlement du temps de travail et conforme au Code général de la fonction publique.

La motivation des refus et la traçabilité des décisions individuelles constituent des garanties essentielles en cas de contentieux. L’égalité de traitement doit pouvoir être démontrée de manière objective et documentée. Enfin, une veille juridique régulière demeure indispensable, la jurisprudence administrative jouant un rôle structurant dans ce domaine.

Le besoin d’une réglementation plus claire en matière d’autorisations spéciales d’absence dans la fonction publique territoriale dépasse la simple recherche de cohérence doctrinale. Il s’agit d’un enjeu stratégique de sécurisation RH, de prévention des contentieux et de crédibilité institutionnelle.

Dans un environnement marqué par la transformation du travail public, la montée des attentes sociétales et l’exigence d’égalité, le maintien d’un cadre fragmenté fragilise les employeurs territoriaux. Une réforme nationale fixant un socle commun de garanties, tout en respectant la libre administration des collectivités, apparaît juridiquement opportune.

Pour les responsables des ressources humaines, l’enjeu est à la fois réglementaire, organisationnel et managérial. Il s’agit de construire un dispositif équilibré, transparent et juridiquement sécurisé, capable de concilier continuité du service public et protection effective des agents.

Par Pascal NAUD

Président, fondateur de www.naudrh.com

Contact naudrhexpertise@gmail.com

Les autorisations spéciales d'absence (ASA) constituent des modalités d'aménagement du temps de travail accordées à titre exceptionnel et ponctuel permettant à l'agent de s'absenter de son poste de travail sans utiliser ses droits à congés. Les motifs d'ASA mobilisables par les agents publics sont limitativement prévus par la loi et le règlement. Aucun cas autre que ceux expressément prévus par le cadre légal n'a vocation à permettre le bénéfice général d'une ASA. En effet, il appartient au législateur d'instituer les motifs d'autorisations d'absence, qui peuvent, le cas échéant, être déclinés par le pouvoir réglementaire, dans le respect du principe de parité avec les ASA de la fonction publique d'Etat (QE n° 22676, JO Sénat, 7/07/2016, p. 2963). Ainsi, l'autorité territoriale ne peut créer un motif d'ASA non prévu par la loi. Le juge administratif a récemment confirmé cette analyse en suspendant des décisions visant la création d'un nouveau motif d'ASA « congé menstruel », non prévu par le cadre juridique national (TA de Toulouse, 20 novembre 2024, n° 2406364, 2406581 et 2406584).

La création de motifs d'ASA déterminés par le cadre juridique national permet, non seulement d'harmoniser les pratiques au sein des trois versants de la fonction publique, mais également de s'assurer du respect des règles relatives à la durée annuelle du temps de travail dans la fonction publique, dans la mesure où ces congés exceptionnels ne sont pas décomptés des droits à congés annuels. La loi n° 2025-595 du 30 juin 2025 visant à protéger les personnes engagées dans un projet parental des discriminations au travail a précisé les autorisations d'absence liées à la parentalité en renvoyant vers les ASA définies par le code du travail (article L. 622-1 du code général de la fonction publique). Les ASA liées à la parentalité des agents publics comprennent désormais et de manière obligatoire celles listées à l'article L. 1225-16 du code du travail. Si cette liste n'est pas exclusive, elle ne comprend pas le motif d'ASA « congé menstruel ». A ce jour, et en l'état actuel du droit tel qu'il vient d'être rappelé, le dispositif des congés de maladie apparaît comme l'outil statutaire le plus adapté à la situation des femmes souffrant de douleurs gynécologiques, et notamment le recours au congé de maladie ordinaire (CMO) fractionné.

Dans la fonction publique, les autorisations spéciales d'absences (ASA) constituent des modalités d'aménagement du temps de travail accordées à titre exceptionnel et ponctuel permettant à l'agent titulaire, stagiaire ou contractuel, à temps complet ou non complet, de s'absenter de son poste de travail sans utiliser ses droits à congés. La loi détermine une liste limitative d'ASA pour certains motifs précis. Ainsi, l'article L. 622-1 du code général de la fonction publique prévoit que les employeurs peuvent accorder, sur demande de leurs agents, des ASA liées à la parentalité et à l'occasion de certains évènements familiaux sous réserve de respecter certaines modalités.

A ce jour, la loi ne prévoit aucun motif d'ASA pour raison de santé. Dès lors, les absences liées à des motifs médicaux tels que les règles douloureuses, l'endométriose, l'adénomyose ou les dysménorrhées ne relèvent pas du champ des ASA. Le juge administratif a récemment confirmé l'incompétence des chefs de services, autorités territoriales ou chefs d'établissement à instaurer des motifs d'ASA non prévus par le cadre juridique national (par exemple : TA de Toulouse, n° 2406364, 2406581 et 2406584).

Le Gouvernement demeure néanmoins attentif aux questions relatives à la santé des femmes au travail. Ainsi, le quatrième plan santé au travail 2021-2025 fixe un objectif de renforcement de la prise en compte des expositions différenciées au travail selon le sexe et de promotion de l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes. De plus, le plan interministériel pour l'égalité entre les femmes et les hommes (2023-2027) comporte un axe prioritaire dédié à la santé des femmes. Dans ce cadre, des actions dédiées à la poursuite de la stratégie nationale de l'endométriose, à la prévention des risques spécifiques pour la santé des femmes ou au renforcement de l'accompagnement des femmes par les services de santé au travail sont mises en place en lien avec les employeurs publics.

Le régime des autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l'occasion de certains événements familiaux constitue un élément du statut des fonctionnaires intéressés, ses modalités d'application qui n'ont pas été définies par les dispositions législatives de l'article L. 622-2 du code général de la fonction publique ne peuvent être légalement édictées, en vertu de l'article L. 9 du même code, que par un décret en Conseil d'Etat.

Si les dispositions du paragraphe II de l'article 21 de la loi du 13 juillet 1983 n'ont pas fait l'objet, avant leur abrogation, du décret d'application nécessaire à leur entrée en vigueur et si l'article L. 622-1 du code général de la fonction publique n'a pas davantage fait l'objet d'un décret d'application, en l'absence d'entrée en vigueur de la partie réglementaire dudit code, cet article ne fait cependant pas obstacle à ce qu'un agent de la fonction publique territoriale puisse bénéficier d'autorisations spéciales d'absence n'entrant pas en compte dans le calcul des congés annuels à l'occasion de certains événements liés à la parentalité et à l'occasion de certains événements familiaux. Il revient au chef de service, dans le silence des textes, et en vertu de l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984, de fixer les règles applicables en la matière aux agents concernés, et notamment de dresser la liste des événements familiaux susceptibles de donner lieu à des autorisations spéciales d'absence et d'en définir les conditions d'attribution et de durée.

En outre, tout chef de service tire de cette qualité, à l'égard de tous les agents placés sous son autorité, le pouvoir d'apprécier si l'octroi d'une autorisation spéciale d'absence, qui n'est pas de droit, est, ou non, compatible avec les nécessités du fonctionnement normal du service dont il a la charge.

Il s'ensuit que si, en vue d'une harmonisation de la durée du temps de travail au sein des fonctions publiques, et de la suppression des dérogations à la durée annuelle de travail de 1607 heures dans la fonction publique territoriale, l'article 47 de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a prévu que les collectivités territoriales, lorsqu'elles ont maintenu un régime de travail mis en place antérieurement à la publication de la loi nº 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale, définissent, dans les conditions fixées à l'article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984, les règles relatives au temps de travail de leurs agents dans un délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes, il n'appartient pas à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale de déterminer le régime des autorisations spéciales d'absence liées à la parentalité et à l'occasion de certains événements familiaux.

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