Le sujet revient avec insistance dans le débat budgétaire pour 2027 : faut-il moins revaloriser, voire geler, les pensions des retraités percevant les montants les plus élevés ? Derrière une idée simple en apparence se cache une difficulté beaucoup plus complexe : déterminer à partir de quel niveau et surtout selon quel critère un retraité peut être considéré comme disposant d’une capacité contributive justifiant une moindre revalorisation de sa pension.

Pourquoi les pensions reviennent-elles au centre du débat budgétaire ?

Le raisonnement repose d’abord sur les perspectives financières du système de retraite.

Le vieillissement démographique, l’évolution du rapport entre actifs et retraités et les contraintes pesant plus largement sur les finances publiques conduisent régulièrement à rechercher de nouveaux leviers d’équilibre.

L’indexation des pensions en constitue un.

Une sous-indexation permet en effet de ralentir immédiatement la progression de la dépense de retraite. L’effet budgétaire est d’autant plus important que l’économie réalisée une année se répercute sur les années suivantes.

Dès lors apparaît une alternative : plutôt que de sous-indexer uniformément toutes les pensions, pourquoi ne pas préserver les plus faibles et appliquer une moindre revalorisation aux pensions les plus élevées ?

Sur le papier, le mécanisme paraît simple.

Sur le plan technique, juridique et redistributif, il l’est beaucoup moins.

Ce qu’on appelle « désindexer » mérite d’abord d’être compris

Les pensions de retraite de base sont normalement revalorisées en fonction de l’évolution des prix selon les règles applicables.

L’indexation n’a donc pas pour fonction première d’enrichir le retraité.

Elle vise principalement à limiter l’érosion du pouvoir d’achat provoquée par l’inflation.

Prenons une hypothèse volontairement simple.

Un retraité perçoit une pension de 3 200 euros bruts par mois et l’inflation retenue pour la revalorisation est de 2 %.

Avec une indexation complète, sa pension passerait à 3 264 euros.

Avec un gel, elle resterait à 3 200 euros.

La différence serait de 64 euros par mois la première année.

Une année sans revalorisation peut produire des effets pendant plusieurs années

Le principal effet d’une désindexation est son caractère cumulatif.

Si une pension reste à 3 200 euros alors qu’elle aurait dû atteindre 3 264 euros, la revalorisation suivante ne s’applique plus sur la même base.

Avec une nouvelle hausse théorique de 2 %, la pension normalement indexée atteindrait environ 3 329 euros deux ans plus tard.

Dans une hypothèse de gel continu, elle resterait à 3 200 euros.

L’écart mensuel dépasserait alors 129 euros.

Sur deux années, le manque à gagner cumulé dépasserait 2 300 euros.

Et surtout, sauf mécanisme ultérieur de rattrapage, la pension continuerait à évoluer à partir d’une base devenue inférieure.

Mais le premier vrai problème est ailleurs : que signifie exactement « une retraite de 3 000 euros » ?

C’est probablement l’une des questions les plus importantes du débat.

Prenons un ancien salarié du secteur privé.

Il peut percevoir 1 800 euros de retraite de base et 1 400 euros de retraite complémentaire.

Sa retraite totale atteint 3 200 euros.

Est-il concerné par un éventuel seuil fixé à 3 000 euros ?

Si l’on regarde uniquement sa pension de base, non.

Si l’on additionne l’ensemble de ses pensions, oui.

Prenons maintenant un fonctionnaire ayant également travaillé plusieurs années dans le secteur privé.

Il peut percevoir une pension relevant d’un régime public, une autre du régime général et différents droits complémentaires.

La même difficulté apparaît.

Le précédent de 2020 montre qu’une différenciation est techniquement envisageable

La France a déjà connu des mécanismes de revalorisation différenciée.

En 2020, le montant global des pensions a été pris en considération pour appliquer des taux de revalorisation différents.

Ce précédent montre qu’il est possible d’organiser une différenciation selon le niveau global de pension.

Mais il démontre également la difficulté de l’exercice.

Chaque caisse ne peut pas nécessairement déterminer la situation réelle d’un retraité en regardant uniquement la pension qu’elle lui verse.

Il faut consolider les informations provenant de plusieurs régimes.

C’est là que le projet devient beaucoup plus complexe qu’un simple paramétrage informatique

Le système français de retraite est constitué de plusieurs régimes de base et complémentaires.

Un même assuré peut recevoir plusieurs pensions.

Pour déterminer correctement s’il franchit un seuil donné, il faut donc pouvoir reconstituer son revenu de retraite selon le périmètre qui aura été juridiquement retenu.

Les données fiscales peuvent naturellement jouer un rôle important puisque l’administration dispose déjà d’informations consolidées sur les pensions déclarées.

Mais les situations particulières compliquent rapidement le dispositif.

Que faire d’une pension étrangère ? D’une carrière effectuée dans plusieurs pays ? D’une pension de réversion venant modifier le revenu du bénéficiaire ? D’un rappel de pension ? D’un changement de situation en cours d’année ?

Une mesure politiquement résumée par « on gèle les retraites au-dessus d’un certain montant » suppose donc en réalité une architecture juridique et informatique suffisamment robuste pour éviter les erreurs de classement et les différences injustifiées de traitement.

Et les retraites complémentaires ?

Autre difficulté importante : toutes les pensions ne relèvent pas du même mécanisme de revalorisation.

Pour les anciens salariés du secteur privé, par exemple, l’Agirc-Arrco relève d’une gouvernance paritaire.

Il faut donc distinguer deux questions qui peuvent facilement être confondues.

La première consiste à déterminer si le montant d’une retraite complémentaire doit être pris en compte pour savoir si le retraité dépasse le seuil.

La seconde consiste à déterminer si cette retraite complémentaire serait elle-même concernée par la mesure de gel ou de sous-indexation.

Ce sont deux questions différentes.

Un dispositif pourrait parfaitement utiliser le montant global des pensions pour identifier certains retraités tout en ne modifiant que les règles de revalorisation des pensions entrant juridiquement dans son champ.

Une pension de 3 050 euros traduit-elle nécessairement une capacité contributive élevée ?

C’est ici que le débat devient particulièrement intéressant.

Le montant d’une pension ne suffit pas à déterminer le niveau de vie réel d’une personne.

Un retraité percevant 3 200 euros par mois peut être propriétaire de plusieurs biens immobiliers et disposer d’un patrimoine financier important.

Un autre peut percevoir exactement la même pension, vivre seul, être locataire et ne disposer que d’une faible épargne.

Inversement, une personne percevant une pension sensiblement inférieure peut détenir un patrimoine immobilier ou financier considérable.

La pension mesure d’abord un revenu de remplacement issu d’une carrière professionnelle et des règles du système de retraite.

Elle ne constitue pas, à elle seule, une mesure de la richesse patrimoniale.

Et que se passe-t-il juste en dessous du seuil ?

C’est l’autre difficulté d’un dispositif fondé sur un montant unique.

Supposons qu’un retraité percevant 2 990 euros bénéficie d’une revalorisation de 2 %, alors qu’un retraité percevant 3 010 euros voit sa pension totalement gelée.

Le premier bénéficierait d’une augmentation proche de 60 euros par mois.

Le second ne bénéficierait d’aucune augmentation.

La différence initiale de 20 euros entre leurs pensions pourrait ainsi être effacée, voire inversée, par le mécanisme de revalorisation.

C’est un classique effet de seuil.

Une sous-indexation progressive selon plusieurs tranches pourrait limiter cette difficulté.

Mais elle rendrait le dispositif plus complexe.

Le véritable débat n’est donc probablement pas celui des 3 000 euros

Se focaliser sur un seuil de 2 000, 2 500 ou 3 000 euros risque de masquer la question fondamentale.

Quel critère doit déterminer la répartition de l’effort demandé ?

Le montant de la pension ? Le revenu fiscal du foyer ? L’ensemble des revenus disponibles ? Le patrimoine ? Ou une combinaison de plusieurs indicateurs ?

Selon le critère retenu, les personnes concernées ne seront pas nécessairement les mêmes.

Si le législateur souhaite solliciter davantage les retraités disposant de la capacité contributive la plus élevée, il lui faudra donc déterminer le critère permettant de les identifier objectivement.

Le montant de la pension constitue un indicateur possible.

Mais il ne renseigne ni sur l’ensemble des revenus du foyer ni sur son patrimoine.

Car une pension n’est pas une prestation sociale classique

Cette distinction mérite également d’être rappelée.

Une pension de retraite est largement construite à partir d’une carrière professionnelle, de rémunérations et de cotisations ou de droits constitués pendant la période d’activité.

Plus la carrière et les rémunérations ont été importantes, plus la pension peut être élevée.

Les opposants à une désindexation ciblée peuvent donc considérer qu’un retraité percevant une pension élevée ne bénéficie pas nécessairement d’un avantage injustifié : il perçoit les droits résultant du système auquel il a cotisé durant sa carrière.

À l’inverse, les défenseurs d’un effort différencié peuvent considérer que le système de retraite comporte également une forte dimension de solidarité et que les contraintes financières peuvent justifier une répartition différente de l’effort.

Faut-il toucher à l’indexation ou utiliser la fiscalité ?

C’est probablement l’un des arbitrages les plus intéressants.

Si l’objectif consiste à faire contribuer davantage certains retraités en fonction de leur capacité contributive, plusieurs instruments peuvent théoriquement être envisagés.

La fiscalité peut agir sur les revenus après calcul de la pension.

Les prélèvements sociaux peuvent également être modulés selon les revenus.

La fiscalité du patrimoine répond encore à une autre logique puisqu’elle ne vise plus directement le revenu issu de la retraite mais la richesse détenue.

La désindexation, quant à elle, agit directement sur l’évolution du montant de la pension.

Ces mécanismes ne sont donc pas interchangeables.

La désindexation présente néanmoins un avantage budgétaire particulièrement puissant

Du point de vue des finances publiques, son intérêt est évident.

Lorsqu’une revalorisation n’est pas accordée, la base de pension demeure plus faible.

L’économie réalisée ne se limite donc pas nécessairement à l’année concernée.

Elle peut produire des effets les années suivantes.

C’est précisément ce caractère cumulatif qui rend la sous-indexation particulièrement efficace comme instrument de maîtrise de la dépense.

Mais c’est également ce qui la rend sensible pour les retraités.

Une mesure apparemment limitée à quelques dixièmes ou quelques points de revalorisation peut, lorsqu’elle se répète, produire un écart significatif sur plusieurs années.

Pour les fonctionnaires retraités, la question devra également être examinée

Le débat intéresse naturellement les agents publics et les services RH qui accompagnent les fins de carrière.

Selon le périmètre finalement retenu par le législateur, une éventuelle mesure de sous-indexation pourrait concerner certaines pensions servies aux anciens agents publics.

Les cadres territoriaux ayant connu des carrières longues, certains emplois fonctionnels ou plus généralement les fonctionnaires percevant des pensions relativement élevées pourraient donc être particulièrement attentifs aux arbitrages à venir.

Mais une précaution s’impose.

Pour les services RH, la bonne pratique consiste donc à distinguer clairement les pistes politiques actuellement discutées des règles juridiquement applicables.

Ce que l’on peut retenir à ce stade

Le débat sur une moindre indexation de certaines pensions existe réellement.

L’utilisation de l’indexation comme instrument de maîtrise de la dépense de retraite fait partie des options régulièrement examinées.

En revanche, le seuil de 3 000 euros ne doit pas être présenté comme définitivement arrêté.

Le périmètre exact des pensions qui seraient prises en compte devra être précisé.

Le niveau éventuel de sous-indexation devra être déterminé.

La durée de la mesure devra également être connue.

Enfin, son articulation avec les différents régimes de retraite devra être juridiquement sécurisée.

C’est donc lorsque le dispositif législatif précis sera présenté qu’une analyse juridique complète pourra réellement être menée.

Conclusion : avant de fixer un seuil, il faut déterminer ce que l’on veut réellement mesurer

Le débat autour des « retraites supérieures à 3 000 euros » peut rapidement devenir caricatural.

D’un côté, certains considéreront qu’il est logique de demander davantage aux retraités percevant les pensions les plus importantes.

De l’autre, certains rappelleront que ces pensions correspondent à des droits constitués au cours d’une carrière et qu’elles ne doivent pas devenir une variable permanente d’ajustement budgétaire.

Ces deux approches ne suffisent pourtant pas à résoudre le problème.

La question centrale est plus technique :

Quel indicateur permet réellement d’apprécier la capacité contributive d’un retraité ?

Le montant de sa pension ? L’ensemble des revenus de son foyer ? Son patrimoine ? Une combinaison de ces éléments ?

Avant de débattre d’un seuil de 3 000 euros — ou de tout autre montant — il serait donc plus cohérent de définir précisément ce que le dispositif cherche à mesurer et pourquoi.

C’est seulement ensuite qu’un seuil pourra éventuellement être discuté.

Et non l’inverse.