Il est des demandes que les directions des ressources humaines territoriales connaissent bien. Un agent souhaite dispenser quelques heures de formation en dehors de son service. Un autre envisage de proposer des prestations de conseil. Un troisième voudrait créer une micro-entreprise pour exercer une activité complémentaire le week-end. La motivation peut être financière, professionnelle ou simplement liée à l'envie de développer une compétence personnelle.

Ces demandes sont devenues suffisamment courantes pour faire partie du quotidien des services RH. Pourtant, leur traitement n'est pas toujours simple. Avant même de s'interroger sur les conséquences de l'activité envisagée, il faut déterminer le régime juridique applicable, vérifier si elle entre dans les catégories autorisées, apprécier les conditions d'exercice et identifier les éventuels risques déontologiques.

La difficulté ne tient pas nécessairement au caractère sensible du projet. Elle résulte parfois de la construction même de notre réglementation.

Le développement des activités indépendantes, la multiplication des prestations proposées à distance et l'évolution des attentes professionnelles rendent certaines catégories réglementaires moins faciles à utiliser. Dans le même temps, les préoccupations relatives au pouvoir d'achat conduisent des agents à rechercher des revenus complémentaires, y compris lorsqu'ils occupent déjà un emploi public à temps complet.

C'est dans ce contexte que l'Observatoire de l'éthique publique a publié, le 9 octobre 2026, sa note n° 57, intitulée « Cumul d'activités des agents publics : assouplir et durcir », rédigée par Élise Untermaier-Kerléo.

La proposition consiste à revoir l'équilibre actuel entre liberté d'exercer une activité privée et protection de l'intérêt général. Elle préconise d'élargir les possibilités de cumul tout en renforçant les interdictions visant les situations susceptibles de compromettre l'impartialité des agents.

Il faut immédiatement préciser que cette note ne constitue pas une réforme entrée en vigueur. Elle formule des propositions dont la mise en œuvre supposerait une modification des dispositions applicables du Code général de la fonction publique.

Pour autant, elle soulève une interrogation intéressante : notre réglementation protège-t-elle efficacement le service public lorsqu'elle interdit certaines activités en raison de leur nature, plutôt qu'en fonction des risques qu'elles présentent réellement ?

1. Le principe d'exclusivité conserve toute sa légitimité, mais ses modalités d'application méritent d'être interrogées

Le cumul d'activités demeure encadré par le principe selon lequel l'agent public doit consacrer son activité professionnelle aux missions qui lui sont confiées.

Cette exigence, inscrite notamment à l'article L. 121-3 du Code général de la fonction publique, participe à la protection de l'indépendance, de la neutralité et de la disponibilité des agents. Les articles L. 123-1 et suivants en précisent les interdictions et les dérogations.

Il serait excessif de considérer ce principe comme une contrainte statutaire devenue anachronique. La fonction publique repose sur des obligations particulières, qui trouvent leur justification dans la nature des missions exercées et dans la confiance que les citoyens doivent pouvoir accorder à l'administration.

Un agent chargé de préparer des marchés publics, de contrôler des établissements, de participer à l'attribution de subventions ou d'instruire des autorisations administratives ne peut pas exercer n'importe quelle activité privée sans que se pose la question de son indépendance professionnelle.

La difficulté apparaît lorsqu'une réglementation conçue pour prévenir ces risques conduit également à limiter des activités qui ne présentent pas nécessairement de lien avec les fonctions publiques.

Le droit actuel distingue plusieurs situations.

Certaines activités, notamment la production d'œuvres de l'esprit ou la gestion du patrimoine personnel et familial, bénéficient de règles particulières qui permettent leur exercice dans les conditions prévues par les textes.

D'autres relèvent du régime des activités accessoires soumises à autorisation préalable. L'article L. 123-7 du CGFP impose notamment qu'elles soient compatibles avec les fonctions exercées et qu'elles figurent dans la liste réglementaire prévue à l'article R. 123-8.

Cette liste comprend des activités d'expertise, de consultation, d'enseignement, de formation et différentes prestations expressément définies.

Le régime de création ou de reprise d'entreprise est différent. Pour un agent occupant un emploi à temps complet, l'article L. 123-8 prévoit une autorisation d'exercer à temps partiel, dans les conditions fixées par les textes. Cette autorisation est accordée pour une durée maximale de trois ans, renouvelable pour une année supplémentaire, et la quotité de travail ne peut être inférieure au mi-temps.

Une précision mérite d'être rappelée, car elle donne régulièrement lieu à des incompréhensions. Le statut de micro-entrepreneur ne détermine pas, à lui seul, le régime de cumul applicable. Certaines activités accessoires peuvent déjà être exercées sous ce régime sans nécessiter un passage à temps partiel. À l'inverse, une véritable création ou reprise d'entreprise ne peut pas être artificiellement présentée comme une activité accessoire pour échapper aux règles correspondantes.

Les agents occupant un emploi permanent à temps non complet ou incomplet dont la durée est inférieure ou égale à 70 % de la durée légale ou réglementaire relèvent également de dispositions particulières, qui permettent l'exercice d'une activité privée lucrative après déclaration et sous réserve des conditions applicables.

Il ne s'agit donc pas d'un régime unique, mais de plusieurs mécanismes dont la combinaison peut devenir délicate.

Pour les directions des ressources humaines, la première difficulté consiste souvent à qualifier correctement la demande avant même de pouvoir apprécier son opportunité.

2. La suppression de la liste des activités accessoires changerait profondément la méthode d'instruction des demandes

La proposition centrale de l'Observatoire consiste à abandonner la liste limitative des activités accessoires susceptibles d'être autorisées.

Dans le dispositif envisagé, un agent pourrait exercer plus largement une activité privée licite, dès lors qu'elle serait compatible avec ses fonctions, réalisée en dehors de son temps de service et préalablement autorisée par son employeur.

Cette activité pourrait notamment prendre la forme d'un emploi salarié complémentaire ou d'une activité indépendante. L'autorisation serait accordée pour une année, avec la possibilité de la renouveler si les conditions demeurent réunies.

L'intérêt de cette évolution tient moins, à mes yeux, à la multiplication des activités autorisables qu'au changement de raisonnement qu'elle suppose.

Aujourd'hui, une direction des ressources humaines doit d'abord déterminer si l'activité envisagée relève d'une catégorie réglementaire. Même lorsqu'aucun risque particulier ne paraît évident, l'absence de fondement juridique permettant l'autorisation peut suffire à empêcher le cumul.

Dans le modèle proposé, l'examen porterait davantage sur les conditions réelles d'exercice de l'activité et sur ses conséquences possibles pour le service public.

Prenons le cas d'un agent territorial qui souhaite développer une activité indépendante sans lien avec ses missions habituelles. Il peut s'agir d'une activité artisanale, numérique ou de prestations réalisées auprès de particuliers.

La question principale serait alors de déterminer si cette activité compromet sa disponibilité, porte atteinte à ses obligations professionnelles ou présente un risque particulier de conflit d'intérêts.

Cette approche paraît plus proche des réalités contemporaines du travail.

Mais elle soulève immédiatement une difficulté.

Supprimer une liste réglementaire ne signifie pas nécessairement simplifier le travail des DRH.

Une réglementation plus ouverte pourrait conduire à une augmentation des demandes. Surtout, elle imposerait aux services RH d'apprécier des situations professionnelles parfois complexes, en tenant compte des fonctions réellement exercées par l'agent et de l'environnement dans lequel évolue la collectivité.

Dans une grande organisation disposant d'un service juridique structuré, cette évolution pourrait être relativement facile à accompagner.

Dans une petite commune, où la gestion des ressources humaines repose parfois sur un nombre très limité d'agents, la capacité d'analyse serait nécessairement différente.

La disparition d'une contrainte formelle pourrait ainsi s'accompagner d'une augmentation de la responsabilité d'appréciation de l'employeur.

C'est l'un des points sur lesquels une éventuelle réforme devrait apporter des réponses précises.

3. Une ouverture plus large qui ne serait acceptable qu'avec une prévention renforcée des conflits d'intérêts

L'Observatoire ne propose pas de supprimer les garanties déontologiques. Il préconise, au contraire, d'accompagner l'assouplissement du cumul d'activités par des interdictions plus explicites dans les situations particulièrement exposées.

La première concerne les relations entre les agents publics et les entreprises participant aux marchés de leur administration.

La question est loin d'être théorique pour les collectivités territoriales. Les relations contractuelles avec les entreprises privées sont nombreuses, notamment dans les domaines des travaux, des services techniques, de l'informatique, de l'entretien des équipements ou des prestations intellectuelles.

Lorsqu'un agent participe à la préparation, à l'attribution ou à l'exécution d'un marché, l'exercice d'une activité rémunérée auprès d'une entreprise concernée peut soulever des difficultés importantes.

Il ne s'agit pas seulement de prévenir un avantage financier personnel. Il faut également préserver l'égalité de traitement des opérateurs économiques et éviter toute situation susceptible d'affecter l'impartialité de la décision publique.

La deuxième interdiction proposée vise les organismes privés bénéficiant de subventions lorsque l'agent intervient dans leur instruction, leur attribution ou leur suivi.

Là encore, les collectivités sont directement concernées.

Un agent peut parfaitement entretenir des relations avec le tissu associatif local. Mais la situation devient plus sensible lorsqu'il exerce une activité privée rémunérée dans une structure dont il contribue, au titre de ses fonctions publiques, à déterminer les financements.

La troisième interdiction envisagée porte sur les prestations privées qu'un agent pourrait vendre à son propre employeur par l'intermédiaire d'une entreprise qu'il aurait créée.

Ce type de situation soulève des questions évidentes de séparation entre les intérêts personnels et les responsabilités publiques. Il peut également présenter des risques au regard de la commande publique et, selon les circonstances, du droit pénal.

Enfin, la note propose d'interdire le démarchage lucratif des usagers avec lesquels l'agent est en relation dans l'exercice de ses fonctions.

Le risque est ici celui d'une utilisation de la position professionnelle ou des informations détenues au titre du service public pour développer une clientèle privée.

Ces propositions présentent une cohérence réelle. Elles visent des situations dans lesquelles la confusion entre intérêts publics et privés peut compromettre la confiance accordée à l'administration.

Il faudra néanmoins être attentif à leur rédaction si elles devaient être reprises par le législateur.

Une interdiction formulée de manière trop générale pourrait conduire à traiter de façon identique des situations dont les risques sont très différents.

Un agent exerçant des fonctions sans aucun rapport avec la commande publique ne se trouve pas nécessairement dans la même position qu'un responsable participant directement à l'analyse des offres ou au suivi d'un marché.

La recherche de garanties déontologiques fortes ne dispense donc pas d'une réflexion sur leur proportionnalité.

4. Le référent déontologue pourrait devenir un acteur beaucoup plus central

L'autre évolution importante proposée par la note concerne les procédures de contrôle.

Le droit actuel confie à l'autorité hiérarchique une responsabilité essentielle dans l'examen de la compatibilité des activités privées avec les fonctions publiques.

Pour certains projets, notamment ceux relevant du régime de création ou de reprise d'entreprise, le CGFP prévoit un contrôle particulier. Lorsqu'un doute sérieux apparaît sur la compatibilité du projet avec les fonctions exercées au cours des trois années précédentes, l'autorité hiérarchique saisit le référent déontologue. Si son avis ne permet pas de lever le doute, elle saisit la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.

Des procédures spécifiques de contrôle préalable concernent également certaines fonctions particulièrement exposées.

La proposition de l'Observatoire conduirait à renforcer le rôle du référent déontologue, notamment en lui permettant de saisir directement la HATVP lorsqu'un doute sérieux persiste.

Cette évolution pourrait présenter un intérêt.

Elle éviterait que l'appréciation d'une situation déontologique particulièrement sensible dépende exclusivement de l'initiative de l'autorité hiérarchique. Elle donnerait également davantage de portée au rôle de conseil et de prévention exercé par le référent.

Mais ce renforcement ne serait pas neutre sur le plan organisationnel.

Dans la fonction publique territoriale, de nombreux employeurs s'appuient sur des dispositifs mutualisés ou sur les compétences de leur centre de gestion pour bénéficier d'une expertise déontologique.

Une augmentation des contrôles pourrait donc entraîner des besoins supplémentaires en matière de conseil, d'instruction et de suivi.

Il faudrait également éviter une confusion des responsabilités.

Le référent déontologue apporte une expertise destinée à éclairer la décision. Il n'a pas vocation à se substituer systématiquement à l'employeur dans l'exercice de ses compétences.

La difficulté serait donc de renforcer la qualité du contrôle sans créer une procédure tellement lourde qu'elle découragerait les demandes les plus simples.

À cet égard, une distinction entre les situations présentant peu de risques et celles nécessitant une analyse approfondie me paraît indispensable.

Traiter avec le même niveau de contrôle une activité de formation ponctuelle et une activité privée exercée auprès d'un opérateur économique directement concerné par les décisions de l'agent n'aurait guère de sens.

5. Les employeurs territoriaux devront conserver une approche rigoureuse des manquements

Le débat sur l'assouplissement du cumul ne doit pas conduire à relativiser les conséquences d'une activité exercée en méconnaissance des règles statutaires.

L'article L. 123-9 du Code général de la fonction publique prévoit le reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur traitement, sans préjudice des poursuites disciplinaires.

Les conséquences peuvent donc être importantes pour l'agent concerné.

Toutefois, la mise en œuvre de ces dispositions suppose une qualification précise de la situation.

Il convient de distinguer l'existence d'une activité privée, l'absence éventuelle d'autorisation, la nature des obligations méconnues et les revenus effectivement concernés.

La procédure disciplinaire obéit à ses propres règles. Elle nécessite d'établir les faits reprochés, de respecter les garanties de l'agent et de proportionner la sanction à la gravité du manquement.

Certaines situations peuvent également soulever des questions pénales, notamment lorsqu'un agent détient un intérêt privé dans une opération relevant de ses responsabilités publiques.

Mais il serait juridiquement inexact d'assimiler systématiquement un cumul irrégulier à une prise illégale d'intérêts.

Cette infraction, prévue à l'article 432-12 du Code pénal, suppose la réunion de ses éléments constitutifs. Elle appelle une analyse distincte de celle menée au titre des obligations statutaires.

Les directions des ressources humaines ont donc intérêt à conserver une démarche méthodique.

La sécurisation juridique ne consiste pas à retenir systématiquement la qualification la plus sévère. Elle suppose d'identifier les faits, de déterminer les règles applicables et d'en tirer des conséquences proportionnées.

C'est aussi une condition de crédibilité de la fonction RH.

6. Le décret du 28 octobre 2026 montre qu'une adaptation du régime actuel est déjà engagée

La publication du décret n° 2026-1011 du 28 octobre 2026 apporte un éclairage intéressant à cette réflexion.

Ce texte permet notamment, sous conditions, à un agent public d'exercer à titre accessoire une activité d'assistant familial. Il prévoit également des possibilités particulières concernant le cumul d'activités des accueillants familiaux employés par une personne morale de droit public.

Cette évolution répond à des besoins identifiés dans un secteur confronté à des difficultés de recrutement importantes.

Elle intéresse particulièrement les départements, compte tenu de leurs responsabilités en matière de protection de l'enfance.

Le pouvoir réglementaire a ainsi choisi d'adapter le régime du cumul pour faciliter l'exercice d'une activité présentant un intérêt pour le service public.

Cette démarche illustre à la fois la souplesse possible du cadre actuel et ses limites.

Une nouvelle activité peut être introduite dans la réglementation lorsque le besoin apparaît suffisamment important. Mais cette méthode suppose des ajustements successifs, dont chacun ajoute des dispositions particulières à un ensemble déjà complexe.

La proposition de l'Observatoire cherche précisément à sortir de cette logique.

Il faut néanmoins distinguer ces deux niveaux d'évolution. Le décret du 28 octobre 2026 constitue une modification réglementaire applicable dans les conditions qu'il prévoit. La suppression générale de la liste des activités accessoires demeure une proposition qui n'a pas été adoptée.

Pour les employeurs territoriaux, cette distinction est essentielle. Elle conditionne la légalité des décisions prises aujourd'hui.

7. La question du pouvoir d'achat ne peut pas être évacuée du débat

L'assouplissement du cumul d'activités est parfois présenté comme une réponse possible aux difficultés financières rencontrées par certains agents publics.

Il est vrai que l'exercice d'une activité complémentaire peut permettre d'améliorer ses revenus.

Mais cette possibilité ne doit pas être confondue avec une politique de rémunération.

Tous les agents territoriaux ne disposent pas des mêmes capacités pour exercer une seconde activité.

Un professionnel occupant un emploi physiquement exigeant, soumis à des horaires atypiques ou à des contraintes importantes de déplacement ne se trouve pas dans la même situation qu'un agent pouvant proposer à distance des prestations intellectuelles.

Les responsabilités familiales, l'état de santé et la disponibilité personnelle constituent également des facteurs déterminants.

Il serait donc illusoire de considérer que l'assouplissement des règles de cumul pourrait constituer une réponse générale à la question du pouvoir d'achat.

Les agents les plus modestes ne sont pas nécessairement ceux qui disposent des meilleures possibilités d'exercer une activité complémentaire.

Il faut aussi tenir compte des conséquences potentielles sur la santé au travail.

Une activité privée exercée régulièrement en dehors du service public peut conduire à une augmentation importante du temps de travail réel, même lorsque les fonctions sont juridiquement compatibles.

L'employeur ne peut pas ignorer les risques liés à la fatigue ou à une disponibilité insuffisante.

Le cumul d'activités devrait donc demeurer une liberté encadrée, répondant à des projets individuels, et non devenir une réponse implicite aux insuffisances de rémunération.

Sur ce point, les réserves exprimées par les organisations syndicales méritent d'être entendues. La question des rémunérations dans la fonction publique relève d'abord des choix de politique salariale et de la reconnaissance du travail accompli.

Une réforme du cumul ne saurait se substituer à cette réflexion.

8. La réforme ne sera utile que si les employeurs peuvent réellement l'appliquer

Pour les directions des ressources humaines territoriales, l'enjeu central serait finalement celui de la faisabilité.

Une réglementation plus ouverte peut présenter des avantages. Elle peut faciliter certains projets individuels, mieux tenir compte des formes contemporaines d'activité et recentrer les contrôles sur la prévention des risques.

Mais cette évolution suppose des critères suffisamment précis pour permettre aux employeurs de prendre des décisions cohérentes.

Il serait problématique qu'une même activité soit autorisée dans une collectivité et refusée dans une autre, non en raison de différences objectives entre les situations, mais parce que les services RH ne disposent pas de la même capacité d'analyse déontologique.

La diversité des employeurs territoriaux rend cette difficulté particulièrement sensible.

Les grandes collectivités disposent souvent de ressources juridiques, de procédures structurées et d'une connaissance approfondie des risques liés à leurs activités.

Les petites communes et certains établissements publics doivent parfois instruire les mêmes questions avec des moyens très limités.

Si la réforme devait aboutir, elle devrait donc s'accompagner d'une doctrine nationale suffisamment claire, de recommandations opérationnelles et d'un accompagnement adapté.

Les centres de gestion auraient probablement un rôle important à jouer dans cette évolution.

Il faudrait également prévoir un suivi des autorisations dans le temps.

Une activité privée qui ne présente aucun risque particulier au moment de son autorisation peut devenir plus sensible si l'agent change de fonctions, accède à de nouvelles responsabilités ou développe des relations économiques avec un organisme en lien avec la collectivité.

La compatibilité déontologique ne peut pas toujours être appréciée une fois pour toutes.

Cette dimension devrait être intégrée aux modalités de renouvellement et, le cas échéant, de réexamen des autorisations.

Il ne s'agirait donc pas seulement de modifier les textes. Il faudrait faire évoluer les pratiques administratives et les compétences mobilisées par les services RH.

Conclusion — Le véritable enjeu n'est pas d'autoriser davantage, mais de mieux apprécier les risques

La note n° 57 de l'Observatoire de l'éthique publique a le mérite de poser une question que notre réglementation ne permet pas toujours d'aborder simplement.

Faut-il continuer à définir limitativement les activités que les agents peuvent exercer ou privilégier une appréciation plus individualisée de leur compatibilité avec le service public ?

Je considère que cette réflexion est nécessaire.

Le développement des activités indépendantes et l'évolution des parcours professionnels rendent difficilement évitable une adaptation du cadre juridique.

Pour autant, je ne suis pas convaincu que la suppression de la liste réglementaire constituerait, à elle seule, un progrès suffisant.

Une réglementation plus souple ne serait réellement utile que si les employeurs publics disposaient des moyens de conduire des analyses déontologiques fiables, proportionnées et cohérentes.

Faute de quoi, nous risquerions de remplacer des restrictions parfois excessives par une incertitude accrue dans l'instruction des demandes.

La protection de l'intérêt général ne repose pas uniquement sur le nombre d'interdictions prévues par les textes. Elle dépend également de la qualité des décisions prises, de la connaissance des fonctions réellement exercées et de la capacité à identifier les situations dans lesquelles des intérêts privés pourraient compromettre l'impartialité du service public.

C'est sur ce terrain que les directions des ressources humaines ont un rôle essentiel à jouer.

Leur responsabilité n'est pas de considérer toute activité privée comme suspecte. Elle n'est pas davantage d'accompagner systématiquement les projets individuels sans en examiner les conséquences.

Elle consiste à rechercher un équilibre entre les droits des agents, les exigences de fonctionnement des services et la protection des intérêts publics.

Cet équilibre suppose du discernement, une connaissance précise des situations et un cadre juridique suffisamment clair pour sécuriser les décisions.

L'assouplissement du cumul d'activités pourrait constituer une évolution utile. Mais il ne devrait pas conduire à faire des DRH les seuls responsables d'une appréciation déontologique devenue plus complexe, sans leur donner les moyens de l'exercer.

C'est, à mon sens, la condition pour qu'une réforme du cumul d'activités constitue un progrès réel, aussi bien pour les agents que pour les employeurs territoriaux.

Références juridiques et documentaires

Observatoire de l'éthique publique : note n° 57, « Cumul d'activités des agents publics : assouplir et durcir », Élise Untermaier-Kerléo, 9 octobre 2026.

Consulter la note de l'Observatoire

Code général de la fonction publique : notamment articles L. 121-3, L. 123-1 et suivants et R. 123-8, relatifs aux règles de cumul et aux obligations des agents publics.

Consulter le CGFP sur Légifrance

Décret n° 2026-1011 du 28 octobre 2026 : évolution du régime de cumul concernant notamment l'exercice accessoire d'une activité d'assistant familial.

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