1. Une décision historique pour la sécurité civile

La décision du Conseil d’État du 9 juillet 2026 marque une étape essentielle dans la confrontation entre le modèle français du volontariat et le droit social européen.

Le juge reconnaît que les sapeurs-pompiers volontaires exercent une activité réelle, effective, organisée sous l’autorité du SDIS et donnant lieu au versement d’une contrepartie financière. Ces caractéristiques suffisent à leur conférer la qualité de travailleurs au sens autonome du droit de l’Union européenne.

Cette qualification est importante, car elle ne dépend pas de la manière dont le droit français définit officiellement le volontariat. Elle découle directement des critères européens et s’impose au juge national.

Pour autant, le Conseil d’État ne remet pas en cause la nature citoyenne de l’engagement ni l’organisation générale du volontariat. Il distingue soigneusement la qualification européenne de travailleur de l’existence d’un contrat de travail au sens du droit français.

2. L’origine du contentieux

Le litige trouve son origine dans une demande adressée en juin 2020 au président du conseil d’administration du SDIS du Nord. Une organisation syndicale sollicitait l’abrogation de plusieurs dispositions du règlement intérieur applicables aux sapeurs-pompiers volontaires.

La contestation portait notamment sur les volumes annuels d’astreinte, les modalités de disponibilité, le respect des temps de repos, les conditions d’engagement des mineurs et les garanties de santé et de sécurité.

Après le rejet de cette demande, le litige a successivement été porté devant le tribunal administratif de Lille, puis devant la cour administrative d’appel de Douai. Les juridictions du fond ayant écarté les arguments du syndicat, l’affaire a été portée devant le Conseil d’État.

Le recours s’inscrivait dans le prolongement d’une jurisprudence européenne déjà ancienne, notamment une décision de la Cour de justice de l’Union européenne rendue en 2018 à propos d’un sapeur-pompier volontaire belge.

Cette jurisprudence avait affirmé que la qualification de travailleur devait être appréciée à partir des conditions réelles d’exercice de l’activité, indépendamment de la qualification retenue par le droit national.

3. Pourquoi le sapeur-pompier volontaire est qualifié de travailleur

Le Conseil d’État reprend les critères classiques dégagés par la jurisprudence européenne pour déterminer si une personne doit être regardée comme un travailleur.

Les missions accomplies par les sapeurs-pompiers volontaires ne sont ni marginales ni symboliques. Ils assurent des gardes, des astreintes et des interventions de secours correspondant, dans de nombreuses situations, aux mêmes missions opérationnelles que celles des sapeurs-pompiers professionnels.

Même si les volontaires disposent d’une certaine liberté pour déclarer leurs disponibilités, ils interviennent sous l’autorité du SDIS. Ils sont intégrés dans une chaîne hiérarchique, soumis à des ordres opérationnels, à des obligations de formation et à un régime disciplinaire.

Les indemnités horaires versées aux sapeurs-pompiers volontaires constituent une contrepartie réelle de l’activité accomplie. Leur régime fiscal particulier et leur qualification nationale d’indemnités ne suffisent pas à leur retirer toute nature rémunératoire au regard du droit européen.

4. Les limites du droit national face au droit européen

Le Code de la sécurité intérieure présente l’activité de sapeur-pompier volontaire comme un engagement citoyen distinct d’une activité professionnelle.

Il précise également que les dispositions du Code du travail et des statuts de la fonction publique ne leur sont pas applicables dans les mêmes conditions qu’aux salariés ou aux fonctionnaires.

Ces dispositions demeurent valables dans l’ordre juridique national. Elles ne peuvent toutefois pas empêcher l’application d’une notion autonome du droit de l’Union européenne.

La qualification de travailleur ne dépend donc pas du vocabulaire employé par le législateur français. Elle résulte des conditions concrètes dans lesquelles l’activité est exercée.

Le Conseil d’État rappelle ainsi implicitement la primauté du droit européen dans son champ d’application. Une loi nationale ne peut pas, à elle seule, neutraliser une qualification imposée par la Cour de justice de l’Union européenne.

5. Comment le Conseil d’État préserve le modèle français

La reconnaissance de la qualité de travailleur aurait pu entraîner une application immédiate de la durée maximale hebdomadaire de travail et des temps de repos prévus par la directive européenne.

Le Conseil d’État adopte toutefois une lecture pragmatique des mécanismes de dérogation prévus par le droit de l’Union.

La directive autorise notamment un État à ne pas appliquer la limite de quarante-huit heures hebdomadaires lorsque le travailleur a donné son accord individuel et bénéficie de garanties suffisantes.

Le juge considère que le consentement du sapeur-pompier volontaire peut être déduit de son engagement libre et révocable.

Le volontaire signe une charte nationale, choisit ses périodes de disponibilité, peut suspendre temporairement son engagement et dispose de la possibilité d’y mettre fin.

Cette liberté permet au Conseil d’État de considérer que le dépassement éventuel des plafonds horaires ne lui est pas imposé de la même manière qu’à un salarié soumis à un planning unilatéralement fixé par son employeur.

6. Temps de travail, repos et protection appropriée

Le droit européen garantit normalement un repos journalier, un repos hebdomadaire et une limitation de la durée moyenne du travail.

La directive prévoit néanmoins des dérogations pour les activités nécessitant une continuité permanente, notamment les services de lutte contre l’incendie et de secours.

Le Conseil d’État reconnaît que l’organisation des secours peut rendre impossible l’octroi immédiat d’un repos compensateur après certaines interventions.

Il admet donc que les SDIS puissent recourir à un régime dérogatoire, à condition d’assurer une protection appropriée de la santé et de la sécurité des volontaires.

Cette notion de protection appropriée devient centrale.

Elle suppose que les règlements intérieurs, les outils de gestion des plannings et les pratiques opérationnelles permettent d’identifier les situations de fatigue excessive, de prévenir les enchaînements dangereux d’activités et d’organiser des périodes de récupération suffisantes.

7. La situation des jeunes sapeurs-pompiers volontaires

Le Conseil d’État examine également la situation des volontaires âgés de seize à dix-huit ans.

Le droit européen impose une protection renforcée des jeunes au travail. Il interdit notamment leur exposition à des activités dépassant leurs capacités physiques ou présentant des risques insuffisamment maîtrisés.

Le juge estime toutefois que le cadre français apporte des garanties suffisantes.

Les jeunes volontaires sont soumis à une aptitude médicale, à une formation progressive, à un encadrement renforcé et à des restrictions opérationnelles adaptées à leur âge et à leur niveau de qualification.

Leur engagement demeure donc légal, sous réserve que les SDIS appliquent effectivement ces garanties et évitent toute exposition prématurée à des situations dangereuses.

8. L’incertitude majeure du cumul d’activités

La principale difficulté laissée en suspens concerne les sapeurs-pompiers volontaires qui exercent parallèlement une activité professionnelle.

La décision ne tranche pas explicitement la question de savoir s’il convient d’additionner les heures accomplies chez l’employeur principal et celles effectuées pour le SDIS afin d’apprécier le respect de la durée maximale du travail.

Cette incertitude est majeure.

Une obligation de cumul intégral des heures pourrait avoir des conséquences importantes pour les employeurs privés et publics. Certains pourraient être réticents à employer ou à libérer des salariés engagés comme sapeurs-pompiers volontaires par crainte de dépasser les plafonds de temps de travail.

Les SDIS pourraient également perdre une partie de leur ressource opérationnelle, en particulier pendant les périodes d’activité intense ou de risques saisonniers.

9. Les conséquences opérationnelles pour les SDIS

La décision ne bouleverse pas immédiatement l’organisation des services départementaux d’incendie et de secours. Elle leur impose néanmoins de renforcer considérablement la qualité de leur gestion administrative.

Les SDIS doivent être en mesure de comptabiliser les gardes, les astreintes, les interventions, les formations et les périodes de récupération.

Cette traçabilité est indispensable pour démontrer que le régime dérogatoire est appliqué de manière proportionnée et respectueuse de la santé des volontaires.

Les règlements doivent préciser les règles relatives à la disponibilité, à la protection de la santé, aux interventions nocturnes, à la récupération et aux situations dans lesquelles l’engagement opérationnel doit être temporairement limité.

Même si le Conseil d’État admet que le consentement résulte de l’engagement volontaire, les SDIS ont intérêt à renforcer la formalisation de ce consentement.

La charte, l’acte d’engagement et le règlement intérieur devraient exposer clairement les règles de dépassement, les garanties de repos, la faculté de suspension et le droit de mettre fin à l’engagement.

Le caractère volontaire de l’activité ne dispense pas le SDIS de prévenir les situations d’épuisement. Un volontaire très disponible peut être exposé à des risques importants en cas de cumul avec son activité professionnelle, d’interventions nocturnes répétées ou de périodes de crise prolongées.

10. Les positions des acteurs de la sécurité civile

La décision suscite des lectures contrastées.

Les SDIS peuvent y voir un soulagement à court terme, puisque le Conseil d’État n’impose pas une application automatique de toutes les limites du droit du travail.

La Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France continue de défendre le modèle de l’engagement citoyen et redoute qu’une assimilation trop large au salariat fragilise le volontariat.

Les organisations syndicales considèrent, au contraire, que la reconnaissance de la qualité de travailleur constitue une avancée nécessaire pour mieux protéger les volontaires contre la fatigue, les amplitudes excessives et le sous-dimensionnement des effectifs professionnels.

11. Les actions à engager

Les actes individuels et la charte nationale doivent clairement rappeler la liberté du volontaire, les conditions de disponibilité, les possibilités de suspension et les garanties relatives à sa santé.

Les outils de gestion doivent permettre de comptabiliser les temps de garde, d’astreinte, d’intervention et de formation. Ils devraient également générer des alertes en cas d’enchaînement excessif ou de récupération insuffisante.

Les règlements doivent préciser les mécanismes de protection appropriée, notamment après les interventions nocturnes ou les épisodes opérationnels prolongés.

Le suivi médical doit prendre en compte les risques liés à la fatigue, au cumul d’activités, aux rythmes irréguliers et à l’exposition répétée à des situations physiquement et psychologiquement exigeantes.

Une intervention législative ou réglementaire apparaît nécessaire pour préciser les règles de cumul entre l’emploi principal et l’activité de sapeur-pompier volontaire.

La reconnaissance de la qualité de travailleur invite également à examiner les situations dans lesquelles le volontariat compense durablement une insuffisance structurelle de sapeurs-pompiers professionnels.

12. Conclusion

La décision du Conseil d’État du 9 juillet 2026 constitue un équilibre juridique subtil.

Elle reconnaît que les sapeurs-pompiers volontaires sont des travailleurs au sens du droit de l’Union européenne, sans pour autant les transformer en salariés ou remettre immédiatement en cause l’organisation française de la sécurité civile.

Le juge préserve la souplesse du volontariat en mobilisant les mécanismes de dérogation prévus par la directive européenne. Mais cette souplesse n’est plus synonyme d’absence de contrôle.

Les SDIS devront désormais démontrer la réalité du consentement du volontaire, la fiabilité du suivi de ses activités et l’existence d’une protection appropriée de sa santé et de sa sécurité.

La principale incertitude reste celle du cumul entre l’activité professionnelle principale et l’engagement volontaire. Tant qu’elle ne sera pas clarifiée, le modèle français demeurera exposé à de nouveaux contentieux.

Cette décision ne signe donc ni la fin du volontariat ni sa transformation complète. Elle ouvre une nouvelle phase : celle d’un volontariat reconnu comme une activité de travail par le droit européen, mais organisé selon un régime spécifique qu’il appartient désormais aux pouvoirs publics et aux SDIS de sécuriser durablement.