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L'Association Nationale Naudrh.com (ANN) est un réseau d’entre aide et de réflexion qui regroupent les spécialistes et les non-spécialistes de la gestion administrative des Ressources Humaines. Elle consacre son activité à rendre lisible pour tous, les parutions "Ressources Humaines" législatives, réglementaires et autres applicables dans la Fonction Publique Territoriale. L'ANN constitue une source d'information fiable de l'actualité statutaire de la Fonction Publique Territoriale. Les gestionnaires administratifs des ressources humaines y trouvent des informations pratiques qui facilitent leur activité quotidienne. Un des objectifs de l'Association Nationale Naudrh.com est notamment d'harmoniser les pratiques administratives Ressources humaines des employeurs publics face aux "imprécisions réglementaires".
Mais l'ANN, c'est également un état d'esprit. Ses membres aiment le statut de la Fonction Publique Territoriale. Ils veulent le défendre mais pas aveuglément. Beaucoup de dispositions réglementaires sont encore à parfaire. Forte de son expérience de terrain, l'ANN souhaite participe à la construction d'améliorations statutaires utiles au plus grand nombre, dans un souci constant d'équité. L'ANN envisage la gestion des moyens humains dans le secteur public sous un angle positif. Elle lutte contre le fonctionnaire bashing systématique. Non tous les agents publics ne sont pas absents, tous les agents publics n'ont pas un temps de travail minimal et tous les agents publics ne recherchent pas uniquement une "qualité de vie au travail". Ce sont aussi des personnes aux compétences aguerries, soucieux de toujours rechercher une meilleure qualité d'exécution de la mission de service public qui leur est confiée. L'objectif est, dans le souci d'un maintien d'une gestion humaine de proximité, de satisfaire aux mieux les administrés et les usagers. L'ANN recherche des politiques novatrices pour aider ces agents toujours investis du sens du service public.
Si vous partagez ces valeurs, et que vous aimez le statut tout en voulant le faire progresser au regard des principes précités, rejoignez nous ! (le bulletin d'adhésion est disponible sous l'article) !
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- Maîtriser l'actualité statutaire récente et ses modalités d'application,
- Maîtriser les aspects de statut, de carrière et de positions administratives des agents,
- Rendre plus efficace votre gestion administrative des ressources humaines,
- Faire le point sur les différentes procédures existantes et les marges de manœuvre possibles.
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Un décret, qui vient tout juste de paraître au Journal officiel, fixe de nouvelles règles pour la composition du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT). Il s’agit d’appliquer la loi du 20 avril 2016, relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires. Cette loi, au chapitre de « l’exemplarité des employeurs publics », vise améliorer la parité dans les différents organismes de la fonction publique territoriale. Etes-vous satisfait de cette réforme ?
Ce décret n’est pas une surprise, car j’ai été associé à la préparation de ce texte par le cabinet de la Ministre et la DGAFP et le CSFPT a été amené à en débattre et à se prononcer, en émettant un avis favorable.
Quinze ans après l'entrée en vigueur de l'aménagement et de la réduction du temps de travail dans la fonction publique (ARTT), vous avez remis cette année au Gouvernement un rapport sur le temps de travail. Il y est notamment recensé les pratiques existantes au sein des trois versants de la fonction publique et les enjeux soulevés par l'organisation actuelle du temps de travail dans le secteur public. Que pouvez-vous nous en dire ?
Il était normal qu’enfin un bilan, un état des lieux sur cette question soit fait, avec recul, objectivité et une certaine exhaustivité. Trop de discours politiques ont traité ce sujet sans véritable base statistique. Le travail réalisé avec l’appui de quatre inspections générales relève ce défi : dresser un inventaire des situations dans les trois fonctions publiques en s’appuyant sur une vaste documentation et de nombreux entretiens, sur un questionnaire envoyé à de très nombreuses administrations. Le constat est clair : les fonctionnaires travaillent – et souvent plus qu’on ne le croit – car ce sont eux qui travaillent le plus le week-end et la nuit et ont de nombreuses astreintes et contraintes. La diversité des métiers, les exigences liées à la continuité du service public expliquent souvent les exceptions qui font qu’ils disposent de RTT.
Il y a, évidemment, il eut été inconséquent de ne point le voir, des dérives, des abus et des inerties essentiellement dus au fait que le réforme du temps de travail du début des années 2000 n’a pas été négociée dans le secteur public comme elle a pu l’être dans le privé, où cette évolution a été l’occasion d’une réflexion plus globale sur l’organisation du travail et le management. Dans le secteur public, sauf exception, le nouveau dispositif a été plaqué sur les organisations existantes. On a pu voir les effets négatifs de cela dans les hôpitaux.
La ministre de la Fonction publique a ouvert une concertation pour engager les réformes législatives et réglementaires nécessaires. Mais de fait, nombre de ces préconisations concernent le management et la responsabilité des employeurs.
Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) a également adopté le 6 juillet 2016 un "livre blanc" de la fonction publique territoriale. Ce document dresse un panorama des grandes questions qui se posent aujourd'hui aux agents et aux employeurs publics. Mais à l'heure où l'existence même de la fonction publique territoriale est remise en cause par certains, pensez-vous toujours que les choix significatifs qu'il préconise favoriseront la modernisation de cette fonction publique de proximité ?
Qui remet en question la fonction publique territoriale ? Avez-vous vu un élu local dire cela sérieusement. A-t-on fait une évaluation complète – et notamment financière - de cette éventuelle suppression ?
D’ailleurs, au CSFPT nous sommes bien placés pour savoir que sans cesse la FPT a été réformée, adaptée, simplifiée.
L'un des autres enseignements à retenir de ce rapport en terme d'organisation est qu'il sera nécessaire de réexaminer les pratiques managériales dans le service public (la faiblesse du management intermédiaire dans l’administration y est relevé). Tout un défi, quant on sait que les usages actuels laissent aux managers une souplesse nécessaire à la vie quotidienne dans les services, qu'il sera difficile de remettre en cause. Pensez-vous cet objectif réaliste alors que jusqu'à ce jour, aucune boîte à outils sur l’application du temps de travail à 35 h n'a été proposée aux employeurs publics ?
La formation des managers de proximité est un sujet important, car les collectités sont des organisations de proximité et de main d'oeuvre. A la suite du rapport sur le temps de travail, l’AMF propose d’ailleurs de réaliser un guide des bonnes pratiques qui pourrait effectivement être conçu comme une « boîte à outils » pour les décideurs locaux, quel que soit leur niveau d’intervention. Je souhaite que les autres associations d’élus puissent également participer à ce guide. Si ce rapport a fait prendre conscience par tous que le temps de travail n’est pas un élément périphérique mais un aspect essentiel de l’organisation et du management, il aura atteint son objectif. Très sincèrement, compte tenu des retours dont j’ai connaissance, de la « prise en main » du rapport par les collectivités elles-mêmes (employeurs et organisations syndicales ensemble, sur le terrain), je pense que c’est le cas.
Souhaitez-vous adresser un mot supplémentaire aux lecteurs de www.naudrh.com ?
Je voudrais insister, comme je l’ai déjà fait à plusieurs reprises, sur le rôle croissant de la gestion des ressources humaines dans le contexte territorial actuel. La restructuration permanente des territoires, les contraintes financières, les exigences de qualité de la part du public, les nouvelles technologies, nécessitent des personnels de mieux en mieux formés. De ce fait la qualité du service public est plus que jamais une affaire de qualité des agents. Désormais, la quantité ne pourra y suppléer. C’est une responsabilité encore plus grande pour les DRH, mais c’est aussi une responsabilité pour les employeurs locaux, les élus.
Les prochaines années vont nécessiter un investissement qualitatif et humain très important, il est essentiel et impératif que tous les décideurs locaux s’y préparent.
Pascal NAUD, président de www.naudrh.com,
membre du bureau de l'Association Nationale des DRH de Territoire,
remercie chaleureusement M. Philippe Laurent pour cette entrevue.
pp
Ancien ministre en charge du portefeuille de la Fonction publique et des Réformes administratives,
Anicet Le Pors est à l'origine d'un statut des fonctionnaires tendant à unifier les trois fonctions publiques (Etat, Territoriale et Hospitalière)
Cette prise de position est l’aboutissement d’une évolution dont je me félicite. Le statut actuel des fonctionnaires s’agissant de la fonction publique territoriale est la conséquence de la priorité donnée en 1981 par le Président de la République François Mitterrand à la décentralisation dont il a chargé le ministre de l’Intérieur Gaston Defferre. Quelle était alors la situation de la fonction publique territoriale ? Elle comptait alors 800 000 agents dont la qualité de fonctionnaire n’était pas reconnue, répartis par référence à 130 emplois types et des centaines d’emplois indéterminés. C’était celle d’un grand désordre administratif et d’une précarité pour les personnels. Olivier Schrameck, aujourd’hui président du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) et alors conseiller technique du ministre, a ainsi caractérisé la situation de l’agent public territorial[1] : 1° quand on est reçu à un concours on n’est pas sûr d’être nommé, 2° quand on est nommé on n’est pas sûr d’avoir une carrière professionnelle, 3° si l’emploi de recrutement disparaît l’agent peut être licencié. C’est ce qu’on appelle le système de l’emploi opposé au système de la carrière qui gère et protège le fonctionnaire pendant toute sa vie professionnelle afin d’assurer sa neutralité dans l’exercice du service public. À l’origine, le ministre de l’Intérieur n’envisageait qu’un renforcement des garanties des agents publics territoriaux codifiées dans le livra IV du code des communes. Je suis intervenu à l’Assemblée nationale dès le 27 juillet 1981 pour demander l’application du système de la carrière pour tous, ce qu’a retenu finalement le Premier ministre Pierre Mauroy[2]. A l’époque, les syndicats territoriaux ont hésité un moment devant la nouveauté, puis on soutenu la réforme. Les élus étaient alors très réservés sinon hostiles car ils craignaient que ce nouveau statut ne limitât leurs prérogatives par un encadrement excessif. Le Livre blanc montre donc qu’à l’expérience les esprits ont évolué et qu’l est bon pour le service public que le fonctionnaire territorial, comme celui de l’État et des établissements publics hospitaliers et de recherche soit dans une position statutaire et réglementaire.
Comment peut-on soutenir que le statut serait resté figé ? Il a démontré sa solidité établie sur sa cohérence juridique, la fonction publique « à trois versants », et des principes républicains ancrés dans l’histoire : l’égalité (article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789), l’indépendance (loi sur l’état des officiers de 1834), la responsabilité (article 15 de la Déclaration de 1789). Il a prouvé simultanément son adaptabilité puisque en trente ans il a connu 225 modifications législatives dont 84 pour la seule fonction publique territoriale !
Le "livre blanc" de la fonction publique territoriale du 6 juillet 2016 souligne que dans les dix prochaines années beaucoup d'agents auront fait valoir leur droit à retraite. Ce vieillissement constaté de la population pose des difficultés aux employeurs publics en matière de démographie et de reclassement. Pensez-vous que le statut des fonctionnaires offre suffisamment de solutions pour faire face à ces problématiques ?
Ce n’est pas une question de statut mais de politique publique et de gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences. Il ne faut pas tout confondre et déplacer les responsabilités. La situation que vous décrivez s’agissant du renouvellement des générations est parfaitement prévisible. La prévision des besoins à satisfaire par le moyen des services publics est de la responsabilité des autorités publiques, les élus en l’occurrence, avec le concours des fonctionnaires territoriaux dont c’est la tâche, en particulier des directeurs des ressources humaines. Cela soulève sans doute la question des financements nécessaires, mais alors c’est celle-là qu’il convient de poser et non pas la question du statut ce qui serait une diversion.
Il faudrait être plus clair : qui dit quoi ? qui sont « certains » et s’agit-il d’hypothèses de travail ou de propositions ? Là encore il faut que chacun prenne ses responsabilités pour qu’il s’agisse d’un vrai débat. L’introduction de personnes extérieures à l’administration des collectivités locales dans les jurys de concours ne me choque pas a priori si elles sont en nombres raisonnablement limités et justifiés par les qualités recherchées ; il y a déjà des personnes étrangères à la fonction publique dans les jurys de concours de l’ENA, pourquoi ferrait-on preuve de frilosité à cet égard dans les collectivités locales ? Que veut-on dire en parlant d’une « professionnalisation des recrutements » ? Les concours sont faits pour recruter selon les « vertus » et les « talents » (à nouveau l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789) qui peuvent à la fois relever de la culture générale et de connaissances plus spécifiques selon les fonctions considérées. Si le recrutement par voie de concours se déduit du principe d’égalité, le contenu et les modalités du concours sont à la discrétion de l’administration. En ce qui concerne la liberté de recrutement des employeurs locaux, constatons tout d’abord que bien des employeurs locaux se sont déjà arrogés des pouvoirs hors la loi en recrutant des vacataires et des contractuels dans des proportions inadmissibles. Que veut-on dire en parlant de liberté de recrutement ? Des recrutements discrétionnaires, fonction des engagements politiques, philosophiques religieux ? Comment ; quand on est un serviteur du service public envisager même de telles hypothèses ? La libre administration des collectivités locales ne légitime ni le « brun out » ni l’esclavage et je ne saurais trop encourager les intéressés à poser une QPC sur le sujet.
Pensez-vous que les multiples dénaturations subies par le statut des fonctionnaires en trente ans (par exemple avec la loi Galland), leur permettent toujours de pouvoir de disposer d'un statut qui leur assure un avenir convaincant, auquel ils pourront facilement adhérer dans une époque de réforme territoriale sans précédent ?
La solution est particulièrement simple s’agissant des dénaturations provoquées par la loi Galland de 1987 : il suffit d’abroger les dispositions qui ont défiguré le statut concernant la fonction publique territoriale avec des conséquences néfastes pour les autres fonctions publiques. Le changement des corps en cadres n’avait aucune justification fonctionnelle. Le retour au système des « reçus-collés » (listes d’admis aux concours par ordre alphabétique et non par ordre de mérite) a été une atteinte au principe d’égalité. Les modifications alors apportées aux centres de gestion n’ont pas été réellement convaincantes. Tout cela avait pour objet de tenter de revenir à une fonction publique d’emploi et a eu pour conséquence de réduire la comparabilité des fonctions publiques (tableau de concordance et grille commune prévus à l’origine et non créés) et par là, nui à la garantie fondamentale de mobilité posée par le statut et dont les mêmes pourfendeurs de statut se réclament par ailleurs. Cela a aussi pour effet que des candidats de valeur admis à un concours ne sont jamais nommés. On en revient dont par là aux caractéristiques de la fonction publique d’emploi dégagées par Olivier Schrameck comme on l’a vu précédemment. Cette loi désastreuse n’est pas un état de nature immuable : il suffit de l’abroger comme il faut abroger nombre de « transformations souterraines » pour reprendre l’expression de Christian Vigouroux, président de section du Conseil d’État[4]. Mais, une nouvelle fois, il faut distinguer ce qui relève du statut et ce qui est du ressort des politiques publique sinon on installe la confusion qui ne profite qu’à ceux qui ont choisi de le contester, à terme de le supprimer. Outre les mesures d’assainissement immédiatement réalisables que je viens d’évoquer il faudrait engager des politiques structurelles de modernisation à moyen et long terme assorties des financements correspondants ce qui renvoie évidemment au débat de politique générale. Prenons, par exemple, la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences dont j’ai paré. Dans les fonctions publiques il faut nécessairement sortir de l’annualité budgétaire pour prendre de bonnes décisions stratégiques et envisager des programmations glissantes à moyen terme comme le recommande d’ailleurs le rapport Pêcheur de 2013, voire à long terme (dix ou vingt ans) car tout est paramétrable dans le service public qui doit faire l’objet d’une politique volontaire et non s’abandonner aux errements de la « main invisible » du marché. Il faut également donner un cadre juridique plus élaboré qu’il ne l’est actuellement à la mobilité à l’intérieur et entre fonctions publiques. L’allongement de la durée de vie professionnelle pose aussi de nouvelles exigences en matière de formation. Il faut envisager des bi ou multi-carrières ce qui n’est envisageable qu’avec un système de formation continue sans commune mesure avec ce qui existe actuellement. Le statut n’a pas exclu le recours à des personnels contractuels dans des cas bien particuliers, mais ceux-ci doivent être strictement circonscrit, ce qui n’est pas le cas actuellement. L’égal accès des femmes et des hommes aux emplois supérieurs des fonctions publiques n’est pas respecté alors qu’il a un caractère discrétionnaire et qu’il suffit aux autorités publiques ayant pouvoir de nomination de le vouloir, etc. On le voit, ce n’est pas le travail qui manque pour les élus et les fonctionnaires qui veulent réellement moderniser et démocratiser la fonction publique au niveau de l’État comme dans les collectivités territoriales ou les établissements publics hospitaliers ou dans la recherche. À cet égard, j’ai la conviction que la fonction publique territoriale, longtemps considérée comme le « maillon faible » de l’architecture statutaire mise sur pied en 1983-1984-1986 peut en constituer l’avant-garde dans les transformations à venir en raison de ses caractéristiques propres et de sa capacité à associer unité et diversité.
Au lieu de cela, on tente de convaincre les fonctionnaires, et tout spécialement les fonctionnaires chargés de la gestion des personnels comme les DRH, que le paradigme de l’entreprise privée s’impose à tous en économie libérale présentée comme un horizon indépassable, et que le Nouveau Management Public (New Public Management pour être plus conforme à la mode) est la solution enfin trouvée. Après qu’aient été supprimés tous les organismes de rationalisation de la puissance publique (du Commissariat général du Plan au Conseil national d’évaluation), la RGPP et la LOLF ne sont que des instruments sans fondements scientifiques de diminution des dépenses publiques et de réduction du champ du service public. Localement, les techniques de management que l’on s’efforce d’introduire au niveau des services déconcentrés et décentralisés ne servent qu’à remplacer le sens de l’intérêt général par des indicateurs à la finalité incertaine, à mettre les agents en concurrence, à parcelliser les activités dans une démarche bêtifiante et humiliante pour les fonctionnaires, mais qui recouvre en fait un renforcement du pouvoir hiérarchique autoritaire qui avance masqué.
Il demeure que les acteurs locaux du service public comme d’ailleurs au niveau de l’État, rencontrent de nombreux problèmes : temps de travail, individualisme, évolution des rapports sociaux dans le travail, comportements hostiles et manque d'appropriation des valeurs de service public en particulier pour les nouvelles générations. Quelles perspectives peut-on leur ouvrir ?
Je relève une fois encore qu’il ne s’agit pas de questions statutaires mais des problèmes observables dans l’ensemble de la société qui réagissent bien sûr sur la fonction publique et les fonctionnaires. Pour remédier à ces problèmes il faut donc élargir le champ de l’analyse. Pour ma part, je considère que nous sommes dans une crise de civilisation qui se traduit par une situation de décomposition sociale profonde et de perte de repères, notamment dans un pays développé comme la France. Cela se traduit d’une part, par un individualisme sans doute accentué mais qui doit prendre la forme d’un renforcement de la responsabilité individuelle du citoyen, d’autre part par l’affirmation du genre humain comme sujet de droit dans une mondialisation qui concerne tous les domaines, l’État-nation assurant la dialectique unissant les deux pôles.
Dans cette problématique, les fonctions publiques et les fonctionnaires ont un rôle éminent à jouer puisqu’ils sont en charge du service de l’intérêt général. Ils doivent alors s’ouvrir à l’ensemble de la société sauf à être considérés comme des privilégiés en raison des garanties que leur statut leur confère, notamment la garantie de l’emploi. C’est en ce sens qu’ils étaient directement concernés par le débat qui a eu lieu sur la « loi travail » (dite loi El Khomeri) où a été vivement débattue la question juridique de la hiérarchie des normes. Les fonctionnaires protégés par leur statut, c’est à dire par la loi expression de la volonté générale, sont ainsi dans une meilleure position que celle des salariés du secteur privé dont la situation est gérée par contrat dans un rapport de forces d’autant plus inégal qu’il est individualisé dans une entreprise de petite dimension. Il est donc juste que les fonctionnaires se sentent solidaires des salariés du secteur privé et réclament, avec eux, une meilleure protection par la loi, une sécurisation des parcours professionnels, voire une sécurité sociale professionnelle. C’est pourquoi j’ai fait la proposition d’un statut législatif pour les salariés du secteur privé tour en maintenant nécessairement la spécificité du statut des fonctionnaires[5].
Mais les fonctionnaires doivent aussi s’ouvrir sur le monde. Un monde dans lequel vont monter les exigences d’interdépendances, de coopérations, de solidarités que nous appelons en France … le service public. Les fonctionnaires, forts de la longue expérience des fonctions publiques dans notre pays, sont ainsi aux premiers rangs des transformations que va connaître le XXIe siècle, au sein de la « métamorphose » dont parle Edgar Morin. Cela suppose un approfondissement de la notion de citoyenneté dans les conditions de notre temps. Une réflexion sur les valeurs ou principes : l’intérêt général évidemment, mais aussi l’égalité sociale réelle et son rapport à l’égalité juridique, la responsabilité et son fondement la laïcité. Cela suppose un exercice effectif et des moyens appropriés : des droits et obligations politiques, économiques et sociaux, une démocratie locale animée par des administrations déconcentrées et décentralisées, des institutions modèles de l’organisation des pouvoirs démocratiques. Cela s’inscrit aujourd’hui dans une situation de crise dont il convient de travailler sur les causes et les remèdes.
La mondialisation opérant une globalisation des problèmes est un niveau d’analyse et de proposition essentiel. Déjà s’affirment des valeurs universelles : la paix, la sureté, la protection de l’écosystème, je droit au développement, la prohibition de la torture, de l’esclavage, etc. D’autres se profilent : le service public (la question de l’eau, par exemple), la laïcité dans de violents conflits, le droit d’asile aujourd’hui violemment mis en lumière, etc. Des moyens internationaux ou mondiaux sont portés à un niveau sans précédent : par exemple, la circulation aérienne, internet, les télécommunications, de très nombreuses conventions, des services administratifs communs, etc. Tout cela demandera compétences, sens du service public, exigences éthiques dont les fonctionnaires ont vocation à porter témoignage. C’est donc un message d’optimisme : le XXIe siècle peut et doit être l’ « âge d’or » du service public et les fonctionnaires des acteurs majeurs des temps à venir.
Pascal NAUD, président de www.naudrh.com,
membre du bureau de l'Association Nationale des DRH de Territoire,
remercie chaleureusement M. Anicet Le Pors pour cette entrevue.
[1] O. Schrameck La fonction publique territoriale, Dalloz, 1995.
[2] Voir sur ce débat et plus généralement sur l’élaboration du statut général : A. Le Pors et G. Aschieri, La fonction publique du XXIe siècle, Éditions de l’Atelier, 2015.
Sénateur (1977-1981) et Conseiller général (1985-1998) des Hauts-de-Seine. Ingénieur à la Météorologie nationale. Docteur d'Etat en sciences économiques. Diplômé du Centre d'étude des pr...
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